三 以社会充分就业为目标统筹城乡就业服务体系
与全国的情况一样，在计划经济时代，苏州没有真正意义上的劳动力市场，也不承认中国有失业问题。城镇有就业与行业之分，农村则全部都默认为就业。但是，随着工业化、城镇化、农业现代化进程不断加快，大量的处于不充分就业状态的农民必然会脱离土地和农业生产，转变为城镇生产生活方式。因此，促进城镇与农村人力资源的均衡配置、有效配置就成为城乡一体化发展的重要内容。
（一）苏州建立城乡一体就业服务体系阶段分析
从就业服务角度回首苏州改革开放30多年的历程，不难发现，苏州建立城乡一体的就业服务市场大致经历了四个阶段。
1.1979～1991年：城乡二元结构下的二元就业服务体系
对城乡就业问题的思考始于改革开放之初。当人民公社被废除之后，家庭联产承包经营制成为农业经营的主体形式，过去在集体经济时代被掩盖了的农村剩余劳动力显性化，农村人口的逐利动机驱使农村劳动力急于出售自己的劳动力并取得了回报。改革开放使二元结构有所松动，苏州此时抓住机遇，大力发展乡镇企业，并促进了农村内部产业结构和城乡社会发展发生分化。在政策上，允许农民自带口粮进城、进厂务工使就业问题成为一个社会问题。这一阶段，国家的户籍制度并未松动，城镇人口仍然具有在城镇工作的独特优势。在苏州这类型地区，农村地区居民经济活动范围仍然没有突破乡镇一级的范围，大量农村劳动力只能“离土不离乡、进厂不进城”，只是就近、就地转移到农村第二、第三产业就业。可以说，这个时期的就业市场是不完善的、自发的、相互割裂的，是比较典型的二元就业服务体系。
2.1992～2001年：城乡二元结构下的矛盾凸显阶段
在邓小平南方谈话之后，市场取向的经济体制改革方向被确定下来。苏州在这个时刻再一次抓住了历史机遇，着手调整生产力布局，大力发展外向型经济，经济出现了快速发展之势。外向型经济的快速发展促使大批农村剩余劳动力进城就业，更多乡镇企业在此期间迁往小城镇，务工人员随之迁往，就业格局开始从原先的“离土不离乡”转变为“离土离乡”。但是，在典型的二元社会结构框架下，农民选择外出务工经商、到城市寻找就业机会仅能增加收入。由于社会治理改革滞后，农民工成为这个时代的新事物。农民工在就业机会、公共就业服务、就业权益保障、社会公共福利等方面无法享受与城市居民平等的待遇，无法改变农民身份，成为游走于城市与农村之间的特殊阶层。他们不甘心困守农村，同时又无法真正融入城市社会。因此，这个阶段是城乡就业矛盾凸显的阶段。
3.2002～2006年：探索统筹城乡就业服务的阶段
进入21世纪，随着市场经济体制逐步完善，工业化、城市化进程的加快，特别是党的十六大提出统筹城乡经济社会发展方略以后，苏州进一步加快了统筹城乡改革的步伐，着力点放在改变城乡二元经济结构上。如率先进行了户籍制度改革，不再分城镇户口和农村户口，实行了城乡统一以居住地登记户口的制度；率先实现了城乡统一的就业制度，城乡劳动力平等竞争、同等就业、同工同酬。由此，伴随着就业的流动、身份的转换和居所的迁移，农村劳动力的思想观念、生活方式也在发生质的变化，其身份逐步由“农民”向“市民”转变。这种转移是以统筹城乡就业为基础，以就业岗位的转变为重点，以职业技能和创业能力的提高为前提，在政府规划、引导、扶持下统一的、规范的转移，也就是我们所说的真正意义上的统筹城乡就业。
4.2007年至今：城乡就业服务一体化阶段
党的十七大之后，城乡一体化成为社会治理的一个重要目标。苏州又一次走到历史前列。得益于先行一步的优势，得益于率先发展的领悟，苏州在全国率先建立统筹城乡就业试点工作目标体系。该体系涵盖了城乡就业组织体系、职业培训体系、就业服务体系、社会保险制度和用工管理制度及职工维权等方面的内容。这一模式得到了劳动保障部门有关领导、中国就业促进会等的充分肯定，国家有关部门将苏州的目标体系翻译成外文，作为我国统筹城乡就业试点工作的成效之一推荐到国际劳工组织。同时，这一目标体系也拉开了苏州市全方位的大就业格局的帷幕。
在确立为城乡一体化综合配套改革试验区之后，苏州进一步加大了城乡就业服务体系一体化的力度，上马“金保工程”、人力资源市场建设等，使苏州的就业服务不止于苏州本地人口的一体化，还将所有外来务工人员统一纳入就业指引、就业培训、就业失业登记等服务体系之中。通过建立面向全国、全社会、城乡一体化的劳动力市场，形成保障城乡所有劳动者平等就业的制度，达到促进城乡劳动者实现比较充分就业的目标，从而真正实现城乡一体化。2016年6月，昆山市率先为170名职业农民颁发证书，把他们正式纳入社会保险体系，享受社保补贴。昆山市对新型职业农民的认定条件是，具有初中及以上学历，男50周岁及以下、女45周岁及以下的昆山籍居民，以农业为职业、具有一定专业技能、主要工作时间从事农业、主要收入来自农业的现代农业从业者，包括生产经营型、专业技能型和专业服务型三类。大专（含高职）及以上学历毕业生如果从事农业生产和技能服务的，可以直接认定为职业农民，但是，他们一旦脱离农业岗位，其职业农民资格及其社保补贴也将随之取消。
（二）苏州统筹城乡就业的基本经验和主要做法
苏州市围绕加快推进城乡经济社会一体化的总体目标，推出系列城乡一体化的新举措。通过建立和健全城乡就业一体化组织管理体系，统筹规划城乡就业服务和管理工作，实现了就业规划城乡同步；通过推进就业政策向农村的延伸拓展，实现了城乡居民就业服务的均等化目标。
1．坚持“有为政府”理念，把扩大就业作为政府的重要职责
各级政府是统筹城乡就业的主体，是发起者、推动者、政策制定者和落实者。这些年来，苏州市市委、市政府一直是紧紧抓住就业这个关乎人民群众切身利益的民生问题，努力实施积极的就业政策，促进就业增长，提高就业质量。
改革开放以来，苏州城市化进程不断加快，小城镇建设不断推进，城镇化率迅速提高，相当数量的农村居民成了城市和小城镇的常住居民。苏州市市委、市政府各级党政组织充分发挥其促进就业主渠道作用。一是对中小企业实施更宽松的税收政策，着力解决非公有制经济和中小企业发展中面临开业难、融资难、引才难等问题。二是在金融政策方面，主要以增加信贷支持的方法，扶持中小企业的发展。三是通过创业引导性资金的投入，对入驻创业孵化基地的由创业培训合格人员开办的企业，提高减免租金补贴的比例。四是支持有条件、有规模的私营企业和个体工商户参与国有企业改制，使非公有制经济成为经济增长的重要源泉，成为扩大就业的主要渠道。
2．处理好改革、发展和就业的关系，坚持把改革开放、经济发展和结构调整与扩大就业紧密结合起来
一是实施了更加有利于扩大就业的经济和产业政策。如出台了鼓励企业吸纳本地劳动力就业的扶持政策和激励政策，把引进项目和引进岗位结合起来，有序、有效地推进经济发展与促进就业的良性互动。二是加快了农业和农村经济发展。围绕发展特色农业、生态农业、现代观光农业及其产业链的延伸做文章，开发新的就业岗位，促进农村劳动力就地安置和就业。三是大力推进工业化进程。围绕产业集群，着力抓产业、抓项目、抓开发区，吸引更多项目落户苏州，壮大开发区经济，开辟新的就业领域。四是加快发展旅游业、社区服务业等第三产业。苏州充分发挥旅游资源丰富的优势，并将其做大做强，使之成为第三产业中的支柱产业。做大岗位供给基数是实现城乡就业一体化的基础。
3．充分发挥政府和市场的作用，坚持把劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业作为扩大就业的重要方针
苏州市委、市政府一是清理了各种不平等的制度，提供平等竞争、没有政策性歧视的就业环境，使所有公民都有平等的就业机会。二是进一步强化了职业技能培训，增强了农村劳动力进城就业的竞争力。三是为农民工提供了必要的援助，帮助他们在城镇实现就业，解决他们的工作、生活和保障问题。四是建立了城乡统一的就业、失业登记制度以及城乡一体化的就业服务平台，为所有劳动者提供统一的就业服务和管理。五是制定了宏观劳动和社会保障政策，促进社会生产效率的提高。
4．以就业管理创新提升就业服务能力与水平
信息化建设是支撑就业城乡一体化的重要支点。苏州市以“一网一号一卡一频”为载体，通过建设基层公共就业服务标准和信息化技术标准，引领和支撑基层平台建设，加速建立起覆盖城乡、普惠均等、快捷高效、信息共享的公共服务网络体系。通过打造“零距离人社服务圈”，真正将惠民、安民、富民政策落到实处。
5．以理念创新引领城乡就业一体化管理实践
苏州市在探索中提出了“就业规划城乡同步、就业政策城乡普惠、就业管理城乡平等和就业服务城乡均等”的一体化理念。正是在这些理念的指引下，苏州市构建了就业城乡一体化改革发展的大格局，通过大力推进政府综合配套改革，建立和完善了全市城乡一体化就业体制机制，实现了由统筹城乡就业向就业城乡一体化稳步发展。
苏州以创新理念为引领，把就业城乡一体化工作的重心放在了农村的就业管理和服务上；结合农村自然风貌和文化特点提出以富民增收为目标的农村生态就业创业发展理念，开展“一镇一品”和“一村一品”创建活动；通过农村劳务合作社实体化建设，重点做好农村失地农民、大龄农村劳动力等农村就业困难群体的就业创业扶持和服务。
在服务体系建设布局方面，苏州市注重公共就业服务的便捷性，提出了“15分钟公共就业服务圈”。在用工管理服务中，为方便用人单位，提出了“三合一”手续办理和“一站式”服务。
在推动城乡公共就业服务体系建设方面，苏州提出了“新三化”建设要求和“六到位”的建设标准，开展了“三个创建”（创建充分就业社区、充分就业行政村、农村劳动力充分转移乡镇）活动。在公共就业创业管理和服务质量方面注重精细化管理，提出就业援助“一对一”、创业帮扶“一帮一”、职业指导“一带一”的精细化服务理念，将就业普惠服务与就业个性化服务有机结合起来。通过示范引领，有效提升了城乡基层平台公共就业创业管理和服务的质量和效率。
6．畅通农民进城就业渠道，增加农民非农收入
针对传统劳动就业制度给城乡一体化发展带来的这种体制性障碍，苏州创新劳动就业制度，通过采用城乡统一的失业登记办法、出台就业促进政策和创业扶持政策以及建设职业培训制度，引导农民进镇就业、创业和定居，确立城乡大就业观念。例如，张家港市2010年出台《张家港市城乡一体就业创业三年行动计划》，因势利导开展特色培训，助推失业人员实现再就业，着力创新就业帮扶渠道，促进大学生就业创业；吴中区在加快城乡就业创业制度建设中，以“就业服务平台城乡一体、就业创业机制城乡一体和职业培训体系城乡一体”为工作核心。2011年，苏州已经有88%的农村劳动力实现充分稳定的非农就业，85%的村实现充分就业，其中昆山市90%以上的农村劳动力在非农领域实现就业，农村劳动力就业率达到95.8%。苏州农业职业技术学院为适应现代农业发展中对职业农民的需求，开办职业农民专业和培训班，发放大学本科文凭，效果良好，受到学生和用人单位的欢迎。
城乡劳动就业制度的创新，打破了农村劳动力和城市劳动力在政策制度上的界限。第一，农村劳动就业权益得到保障、就业质量得到提升，为城乡经济社会的一体化发展创造了稳定环境；第二，加速城乡人口流动，改变了传统城乡人口转移格局；第三，农民非农就业比例提高，带来产业结构调整效应，从根本上改变了农村长期以来以农业为主的传统产业结构，提高了农民非农收入，缩小城乡居民收入差距。
（三）苏州统筹城乡就业服务体系的几点启示
1．尊重发展规律是推进就业城乡一体化建设的前提
就业城乡一体化的发展过程就是城乡就业从统筹到一体化融合的过程，也是伴随市场经济体制机制改革的不断深入、政府职能逐步转变而推动就业体制机制改革不断深化的过程。苏州就业城乡一体化建设是随着整个苏州市统筹城乡经济和社会发展的深刻变革经历了公共就业管理和服务由城镇向农村延伸、人力资源市场由城乡分割到城乡统一的发展过程。
城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，实现城乡发展一体化，首先必须突破城乡二元结构的体制机制。苏州就业城乡一体化发展实践表明，城乡经济的统筹协调发展和城乡社会管理体制机制创新是就业城乡一体化创新实践取得成效的重要因素。
2．正确处理好改革、发展和稳定的关系
转变发展方式，突出以人为本，不仅需要经济发展出成果，以经济发展带动更多的人就业和创业，而且需要充分就业见效果。在现代社会，作为民生之本、和谐之基、保障之源的就业问题不仅直接反映个人、家庭甚至整个社会群体生存与发展状况，而且直接反映一个国家或地区经济社会发展，进而成为衡量一个国家或地区经济发展和社会稳定的重要参数。统筹城乡就业，推进城乡就业一体化发展，就是要改革原有城乡经济社会二元结构和二元体制下与城乡一体化发展不相适应的制度性障碍。尽管苏州市委、市政府采取了一系列措施努力实现“农民”向“市民”的转变，但“进城”的农民由于原有的户籍和法定身份没有变化，难以真正融入城市之中。只有从根本上打破这些制度藩篱，改变城乡经济社会二元结构和二元体制，真正打破城乡二元化僵局，才能构建劳动力平等竞争、同等就业、同工同酬的新格局。
3．体制机制的完善和创新是就业城乡一体化建设的关键
就业城乡一体化建设的关键是就业制度和服务体系的完善和创新。苏州市在制度方面首先完善了城乡统一的就业失业登记制度，在此基础上完善了城乡均等的就业援助、创业帮扶、职业培训和劳动关系管理制度，实现了城乡就业管理和服务的制度统一。
在服务体系建设方面，苏州市从体制上整合和优化了市、县、乡三级政府就业职能和权责，积极探索“区镇合一”管理体制，促进了基层平台健全发展。在公共就业创业服务体系的基础上，苏州市通过大力发展人力资源服务业和推进农村劳务合作组织实体化建设等方式，构建了城乡一体化公共就业创业服务体系。
在市场就业机制建立和完善方面，苏州市更加注重政府作用的发挥，通过完善购买服务、政策调控等手段，充分利用市场机制激发市场主体和社会组织参与到城乡就业服务中来。
4．要建立健全统一的城乡就业协调发展的政策保障体系
随着苏州深化改革和扩大开放，以及人口的流动，特别是农民工和农业人口的大范围、跨区域、长时期的流动，统筹城乡就业协调发展面临全市政策的一致性以及社会保障的统一问题，这个问题单靠一两个地区无法独立进行，必须有全市范围的统筹协调和处理。因此，必须搞好宏观调控，做好宏观决策，从整个国民经济发展的总体要求出发，研究并制定发展目标、发展战略及重大方针政策。要搞好宏观计划，对全市的城乡就业协调发展给予宏观性、战略性、政策性的指导。实现“农民”与“市民”同等待遇，正确处理工农关系、城乡关系。在统筹城乡就业过程中，要重点解决两个问题：一是思想认识上要平等对待城乡全体居民，二是要在城市发展总目标和总规划中逐步调整好两个关系。
5．综合配套改革是就业城乡一体化成功的保障
苏州的就业一体化改革实践的成功，除了依靠苏州自身的基础条件和城乡统筹就业卓有成效的探索和创新实践外，还得益于苏州先后成为全国和省级“统筹城乡就业”和“城乡一体化”试点城市。试点工作促进了相关户籍制度、农村生产经营体制、城乡社会治理结构等系列改革。