第二节 总统与国会在外交政策中的角色

一 国会对总统外交权的制度性制约

按照美国宪法，总统是武装部队的总司令，掌握着军权，但是决定战争与和平的权力应该掌握在更接近民意的立法机关——国会手中。因此，总统在涉及参与对外战争以及开展外交行动所需要的经费，都需要获得国会的支持。在美国历史上，1789～1950年，几乎所有的重大军事行动都是由国会做出决定的，总统向国会提出动议，国会在讨论通过后，正式对外宣战或者通过立法授权总统使用武力。宣战和拨款的宪法性权力让国会获得影响对外事务的重要制度性筹码。

美国总统外交权的这种内在的制度性制约根源于美国宪法。在美国的制宪者看来，总统相当于民选的国王（elective kingship），他承担着护卫国家的宪法责任，他需要拥有签订条约、派驻大使、调用军队和发动军事行动等必要的权力，开展必要的行动，以完成他所承担的使命。但是总统在行使这些权力时并不是不受限制的，1787年，在费城制宪会议上，在外交权和对外战争权上，各州派出的代表辩论的一个核心主题就是：刀剑和钱包是否应该放在一个人的手中？在批准宪法的辩论战中，这一问题再次激起热烈的讨论。最终达成的共识是，国家需要一个强有力的行政首脑来履行其责任和使命，但是国家是否卷入一场对外战争，需要听从民众的意见，而立法机关——国会是一个最为接近民意的机构。正如来自宾夕法尼亚的代表詹姆斯·威尔逊（James Wilson）所言：

这种制衡制度让我们不至于匆忙卷入一场对外战争，它可以被用来防止美国卷入战争，总统个人无权将国家引向巨大的灾难之中，因此，如此重要的宣战权力应该放在国会手中。

但是国会因为存在会期上的限制，无法应对突然袭击带来的安全威胁，因此，国会只是拥有宣战的权力，宣战后启动对外军事行动的权力仍然属于总统。此外，基于民选的精神，只有立法机关才有权力控制钱包，国会掌握着课税和铸造货币的权力。

由此看来，总统开展对外军事行动所需要的经费支持，必须争取到国会的支持。既然国会获得影响对外事务的权力，那么国会就需要了解外交议题所涉及的国际事务，在充分了解和理性分析的基础上，做出政策评估和价值判断。为了完成国会承担的这一使命，在1816年国会首批设立的十个委员会中，就包括八个与外交政策有关的委员会：参议院外交关系委员会、众议院国际关系委员会、参众两院拨款委员会、军事委员会和情报特设委员会等。其中前面四个委员会对外交政策的影响最为重要。

（一）参议院外交关系委员会

参议院外交关系委员会（the Senate Foreign Relations Committee）自成立以来，对美国外交政策产生过非常重要的影响。在20世纪80年代全球化时代到来之前，参议院外交关系委员会在国会中当属声望很高的委员会，吸引着国会里最优秀的议员加入其中，在国会的对外政策上占据一言九鼎的地位，被认为是参议院中最重要的委员会。

外交关系委员会主要承担的职责包括：引领参议院对重大外交事务议题开展讨论；审理对外援助项目（并不管理）；审理对盟国的武器出售和训练项目；负责对国务院中的高层职位召开任命听证会（confirmation hearings），对有关外交事务的高层官员任命掌握着投票批准的大权，以及批准条约。其中，上述职责赋予外交关系委员会在几乎所有对外事务上以重要的发言权，其对外交事务的影响，不仅仅限于立法权制约和监督职能，因此，其重要性远远超过其他委员会，正因为如此，该委员会的主席一直被视为国会的重要人物。

从一开始，参议院外交关系委员会的主席就立志不做总统外交政策的橡皮图章，冲突似乎一直是委员会与行政机构之间关系的主流。尽管在机构发展史上，委员会与行政机构之间关系密切，甚至有密集的人员流动，有6位总统和19位国务卿曾经服务于该委员会，这种关系似乎有助于强化两个机构之间在外交事务上的协作关系，但是这并不影响两个机构在一系列外交议题上意见相左。该委员会的成员常常由意志坚决、态度强硬的角色担当，比如1825～1829年北卡罗来纳州的纳瑟内尔·梅肯（Nathaniel Macon）几乎对所有联邦政府扩大权力范围的议案投了否决票；1861～1871年，美国政府主要关注南北内战和战后重建议题，而马萨诸塞州的查尔斯·萨姆纳（Charles Sumner），率领其麾下的委员会对外交事务倾注大量心力，成功阻挡了格兰特政府（Ulysess S. Grant）吞并圣多明各的努力。但是此举也造成他与政府之间很大的裂痕，共和党党团会议（Republican Caucus）投票将其免职。

19世纪后期，参议院外交关系委员会多次通过批准和否决条约来践行其影响外交事务的权力。根据美国宪法，总统签订的条约需要提交参议院批准，需要获得三分之二的多数票，才能通过生效。这一程序给条约批准增加了很大难度。1860～1897年，委员会否决了10项国际条约。国务卿海约翰（John Hay）曾评论道：

一份需要提交给参议院批准的条约恰如一头正要走上角斗场的公牛，没有人知道最后一击会在何时、将以怎样的方式落到头上。但是有一点是可以肯定的，角斗场上从来不会留下活口。

委员会也因此落下“国际条约墓地”（graveyard of treaties）的恶名，尽管实际上绝大多数的条约还是被参议院批准通过了。

鉴于参议院外交关系委员会与总统在外交政策领域的张力，绝大部分美国总统从中领悟到一条执政真理：如果行政机构拒绝与委员会做适当妥协的话，那么总统在外交事务上很难获得成功。在美国历史上，参议院外交关系委员会与总统之间最具有里程碑意义的激烈冲突当属1919年威尔逊总统遭遇的《凡尔赛条约》批准战役。1919年，在马萨诸塞州参议员亨利·卡伯特·洛奇（Henry Cabot Lodge）担任主席任内，委员会同意将条约提交参议院投票，但亨利要追加十四条保留意见条款，威尔逊拒绝作任何妥协，他带着自己签订的条约文本到全国各地进行旅行演讲，这期间出现中风。但是在1919～1920年，参议院始终未曾批准《凡尔赛条约》，也没有同意美国加入国联。如果威尔逊愿意与外交关系委员会做一些妥协的话，让自己签署的条约瘦身通过委员会的审理，他可以部分地完成他的国际秩序构想：让美国加入国联。

一战结束后，美国人怀有深深的孤立主义情绪，参议院外交关系委员会引领的一些外交事务讨论反映了这一情绪，给这一时期的美国外交政策打上了深深的“拒绝卷入”烙印。20世纪20年代，爱达荷州的威廉·博拉（William B. Borah），这位曾经挫败威尔逊总统加入国联努力的委员此时已担任主席，再次成功抵制美国加入国际法院。20世纪30年代，内华达州的凯伊·皮特曼（Key Pittman）倡议通过中立性法案，禁止武器和军火输出，从而避免美国卷入欧洲纷争，该项倡议最终在1935年获得国会通过，成为《中立法案》。根据该法案，当法西斯力量正在集结，实施吞并计划时，美国却将侵略国和被侵略国不加区别地对待，坐观法西斯增长实力。因此，避免卷入实际上给后来的不得不卷入增加了应对敌人的难度。截至1940年，德国已攻下捷克、波兰，拿下英、法，进攻苏联，希特勒的迅猛攻势说明继续实施绥靖政策无异于助纣为虐，参议院外交关系委员会的国际主义声音开始增强，在佐治亚州的华特·乔治（Walter George）和得克萨斯州的汤姆·康纳利（Tom Connally）的倡议下，国会通过了《租借法案》（Lend-Lease Act），支持被侵略国家抵抗法西斯。但是1947年范登堡担任主席期间，他借助马歇尔计划要挟杜鲁门政府，将中国也纳入援助名单，最终迫使政府在《1948年援华法案》上做出让步。

既然参议院外交关系委员会拥有如此重要的权力，来左右美国的对外政策，那么委员会对与外交政策议题有关的事务进行了解，在知情的基础上进行政策讨论和价值判断，就显得非常重要。在1946年之前，外交关系委员会主要从国务院获取有关国际事务的信息，但这种信息自愿共享受制于国务院愿意分享信息的程度。鉴于历史上外交关系委员会与行政机构之间的紧张关系，很多时候，国务院在与外交关系委员会分享外交事务信息时保持着谨慎态度。1941年12月15日，范登堡致信总统罗斯福，对委员会在外交事务上的信息匮乏状况深感失望，他建议在国会中成立军事协作委员会，借此在行政机构与国会之间建立一个可靠的外交事务信息共享平台。但是，在珍珠港事件之前，共和党参议员范登堡持续抵制罗斯福的“国际主义”努力，这段经历让总统对这一建议充满着疑虑。在1941年之前，范登堡是参议院外交关系委员会里坚定的孤立主义拥护者，强烈反对美国卷入对希特勒的战争。在外交事务上，罗斯福自始至终都是一个坚定的“国际主义者”，他认为积极参与比避免卷入更有助于捍卫美国的国家利益。尽管在珍珠港事件后，范登堡迅速转身，成为一个“国际主义者”，支持美国加入对法西斯作战，但是罗斯福仍然怀疑范登堡提议背后可能隐含的制约，在一封措辞谨慎的回信中，罗斯福表示：

我非常赞同这一建议想要实现的目标，但是如果它的目的是让我去和这个军事协作委员会商量，而不是像以往那样咨询参众两院的政党领袖和各个常设委员会的主席，那么国会应当申明它的意图。

罗斯福对共享信息所表现出的不太热诚，并没有让范登堡就此罢手。他和国会中的其他共和党同僚继续推动此事，将这一建议提交给外交关系委员会主席康纳利，康纳利与总统罗斯福同是民主党人，他的加入让共享信息的建议少了些党派色彩，罗斯福同意指派国务卿考代尔·赫尔（Cordell Hull）定期派国务院的代表前往国会，与外交关系委员会分享一些外交事务的信息与政策分析，使后者享有知情权。1942年1月6日，助理国务卿代表国务院参加与外交关系委员会的第一次会议，由此，国会与国务院之间建立了初步的信息共享沟通机制。1946年范登堡在担任外交关系委员会主席期间，借1946年国会机构重组的机会，在委员会增加外交事务专家的位置，为立法机关提供外交事务咨询。此举改变以往委员会主要依赖国务院了解外交事务的状况，正如首位受聘的外交事务专家弗朗西斯·威尔考克斯博士（Francis O. Wilcox）所言，“以往外交关系委员会提交给参议院审议的报告，都是由行政机构草拟，缺少一套机制，外交事务专家的设置让国会可以独立开展活动，也可以让国会从专业人士那里得到有用的建议和分析”。独立获取信息和政策分析建议意味着委员会在对外事务上可能会采取比以往更加独立于政府行政机构的看法和政策主张，这一变化无疑将增加委员会在对外事务上与行政机构对峙的概率。

机构本身承担的重大职能，以及由机构调整而有所增强的独立性，赋予参议院对外关系委员会以很强的积极性，二战结束后，该委员会在外交事务决策中的权力有所增强。在冷战初期，委员会以意识形态为准绳，以积极的姿态，对美国的外交政策发挥着影响力。但是国会同总统及其他决策机构相比，在对外交事务进展的知情权上明显缺少优势，尽管它逐步建立起自己的政策分析机构，也吸收了专家意见，但是外交事务的发展充满着变化，对事务的看法和理解也是多方面的，应该对多个不同的甚至是相互冲突的观察视角，以及事务的发展演进过程进行综合分析判断，才能够得出更具有平衡性的政策分析，国会在这方面显然不具有优势。因此，国会更容易陷入观念的影响之下，从而有选择性地锁定外交事务事实，论证其论点的可靠性，更容易走向偏颇，对外交产生负面影响。从这个意义上说，参议院外交关系委员会应该实现职能转变，成为国会和行政机构之间的联络角色，让国会对外交事务享有更多的知情权。

（二）其他委员会

众议院国际关系委员会（House Committee on International Relations）对外交事务也有一定的管辖权，不过，和参议院外交关系委员会相比，众议院国际关系委员会对外交的影响较弱，这与其承担的机构职责有关。该委员会主要负责审理与外交有关的法案，主要是草拟对外援助法案；就有关外交事务问题启动问询听证会。有限的职责意味着委员会对外交事务的影响也非常有限。在20世纪70年代众议院国际关系委员会机构改组之前，该委员会在对外事务中一直扮演着有限角色。

参众两院拨款委员会掌握着国会的财权，在参众两院各有一个拨款委员会，通常拨款委员会根据授权委员会设立的拨款上限，进行拨款。不过在没有授权的情况下，拨款委员会发挥着更大的作用。拨款委员会可以通过以下几种方式影响对外政策，一是控制开支额度，这会直接影响美国对外援助的力度；二是指定用途（earmark）和追加限制性条件。在拨款委员会看来，他们掌握着如何花费纳税人钱袋子的钱的权力，因而他们应当做好守财者的角色，让钱花在能够促成他们所乐见成效的事业上。但是，这一点对于那些更为重视国家主权和执政者统治权的国家而言，这种意义上的援助让他们感到是在干涉内政。抗战时期，蒋介石治下的国民政府与美国就美国对华援助一直争吵不休，此为其根源之一。

和参议院外交关系委员会一样，上述委员会尽管掌握着程度不等的权力来对外交政策施加影响，但是它们都受制于国会议员固有的缺陷：即议员更长于关注国内事务，在对外事务上，很多议员都缺少相应的知识储备和政策理解分析能力。特别是在20世纪70年代国会机构和制度改革之前，情况尤其如此。因此，委员会容易落入一些强有力的大佬议员的意见影响之下。

二 总统与国务院：外交政策的主导者和行动者

总统是美国外交政策的主导者，也是行动者，这既是宪法权力使然，也是外交政策领导权这一特殊使命的必然要求。美国宪法将外交首长和武装部队总司令的权力赋予总统。与此同时，外交事务要求政府迅速做出反应，总统比机构庞杂、程序繁复的国会更适合这一职责的需要。在政策制定和实施过程中，总统是最为重要的角色，在世界上代表美国的声音和利益，但是总统需要整合政府机构内的决策资源体系，来共同完成这一过程。

在1947年，国安会（National Security Council）设立之前，在相当长的一段时间里，国务院在对外事务上是总统的左膀右臂。有时候，总统与国务院在对外事务上也会出现一些龃龉，但和总统与国会之间时常出现的紧张关系相比，二者之间的关系融洽得多。国务院是处理外交事务的联邦政府机构，相当于世界上其他国家的外交部。一战和二战给美国提出前所未有的挑战，两位美国总统威尔逊和罗斯福发起的高层外交给国务院提供很好的机构发展机遇和动力，而国务院也由此对美国的外交政策产生日益重要的影响。

国务院影响对外政策的方式主要有以下几个方面：受总统之命进行外事访问，威尔逊和罗斯福总统任内拉开高层外交的序幕，国务卿及国务院其他高层官员就有关外交事务可以出访；派出驻外使节，驻外使节定期对驻在国的情况草拟报告或者提出政策建议，发回国务院，为政策分析提供第一手的观察资料作为参考。20世纪30年代后期，欧洲战争如火如荼，为了应对日益繁重的外交任务，国务院设立了一系列具有研究性的分支机构，就有关外交政策议题进行分析。1941～1945年，国务院进行大规模的机构调整，成立联络办公室，负责对外交、军事事务进行协调。还成立由副国务卿和两位助理国务卿组成的三人委员会，负责对那些在国外的非国务院人员制订计划，方便他们开展活动。此外，由副国务卿负责与国会之间的联络，还设立了战后外交政策顾问委员会，为战后政策提供可选项。

在机构管理上，二战爆发后，国务院根据地区设立司级管理机构，其中远东司（Far Eastern Affairs Division）主要负责包括中国在内的远东外交事务。在母国与驻外使节之间有效地传递报告、文件等公函，也是国务院承担的一项重要职能。历史上，临时信使、邮差、军方人员都曾经承担完成过这一职责。罗斯福总统任内建立国务院专属的邮差渠道，1941年太平洋战争爆发后，美国将这一渠道扩大到中国、日本，以提高沟通的效率。另外，机构调整后，职业外交官制度逐步完善，吸引了大批有志于外交事业、具有一定的国际视野的专业人士加盟，这些为提高外交决策的能力和水平奠定了重要的基础。

这些委员会和司、办等机构及人员储备为外交政策的制定和实施提供了丰富的决策资源，使节报告意味着国务院站在信息的最前沿，便于在第一时间获知对外事务的最新进展情况，因此，比国会等其他机构具有更大的决策资源优势，来接近事件本身的实际情况。研究型的委员会为国务院提供了理性的外交政策分析平台。因此，和国会相比，总统更倾向于倚重国务院来制定外交政策。

此外，总统可以对国防、情报机构发布命令，寻求它们的配合和建议，来推动某项外交政策进程。国防部、情报部门素有尊重、支持总统在外交事务领域领导权的传统。美国中情局是1947年才设立的情报机构，在此之前，美国的情报工作主要由外交官和军方外派官员承担。在战时，国防部对美国对外政策的影响非常重要。除了搜集情报外，对外军事行动需要由军方来实施完成，派驻外国的军官与驻在国之间的关系，以及驻外军队的表现都会影响到国家的对外关系。

在实际的外交决策过程中，总统个人偏好的管理模式会影响到总统如何充分调集这些机构的决策资源，以及资源的整合利用效率，因此会影响到外交政策。罗斯福总统时期的外交具有强烈的个人色彩，很多时候他喜欢绕开正规的渠道，倚重他信赖的个人或者直接的渠道去完成一些外交任务。此外，总统还可以有其他的渠道与外国发生直接联系，比如全权大使、总统特使等。二战时期，罗斯福总统喜欢通过此类渠道，倚重他信赖的个人比如哈里·霍普金斯（Harry Hopkins），绕开国务院与外国建立联系，此举也让总统回避了参议院所掌握的对任命高层外交官的投票批准程序。总统派出的特使无须向国务院进行工作汇报，直接与总统进行沟通。对于国会对外交政策的体制性制约，罗斯福说，他下定决心要找到一种规避国会的方式来运作外交政策。1940年，罗斯福暂时取得了成功，他希望对被希特勒侵略的英法等盟友提供援助，但是国会笼罩在孤立主义情绪之中，不可能支持总统的援助计划，为了规避国会对签订国际条约的制约，他采取签订行政协定的方式，将驱逐舰借给英国使用，增强英国的抵抗力量。但好景不长，1943年，当罗斯福试图再次通过行政协定的方式加入联合国善后救济总署（UNRRA）时，国会在参议员范登堡的倡议下，强烈要求罗斯福将行政协定同样按照国际条约的批准程序，提交给参议院批准方能生效，双方僵持不下，民主党参议员康纳利提出一个折中决议：要求涉及对外援助的行政协定，也需要按照国际条约的批准程序，提交参议院投票审议，不过放松了宪法规定的国际条约需要三分之二的投票门槛限制，只是要求达到简单的多数票，就可以通过。