第四节 国际因素产生的国内影响

按照罗伯特·帕特南的“双层博弈”理论，外交政策的制定者是同时在国际和国内棋盘上博弈，而两个棋盘的布局是互相影响的。美国的民选政治意味着总统在制定和实施外交政策时，需要争取国内选民的支持，以保持和提高自己和本党的支持率。由此，也赋予公众意见（public opinion）以影响外交政策的权力。尽管在绝大部分时期，美国选民自身的特点导致公众意见运用这一权力的机会很少，即便产生影响也是不明显的，但是在共同利益受到来自国外的强烈威胁时，公众意见就会以非常显著的方式对外交政策施加影响。

一 不关心国际事务的选民

美国的选举政治留给选民以很大的空间去影响外交政策。按照民主政治的逻辑，见多识广的选民是社会的主体部分，他们有各个领域相应的知识储备，积极关心并愿意参与到公共事务中去，对决策者制定内外政策施加影响。而决策者有了理性的公众意见做监督并提供建议，会制定理性的公共政策。

但实际上，绝大部分美国选民是非常本土化的，他们只关心与他们切身利益最直接相关的事务。在国内事务上，他们更为关心本州、本市和所居住社区的事务，而不是操心国家大事；在国际事务上，只有当国际事务对他们的生命财产构成潜在的或者是迫在眉睫的威胁时，他们才会忽然变得喜欢关心国际大事。民意调查数据充分证明了这一点。在全球化将世界变成一个地球村的今天，大部分美国人仍然对国际事务保持着漠不关心的淡定态度，1976年后，盖洛普和其他民意调查机构进行的调查结果显示，外交事务依然未能引起绝大部分美国人的关注。2002年，芝加哥外交关系学会的一项民意调查结果显示，只有33%的受访者表示平时会经常留意国际新闻，更多人表示只会关心那些会影响到他们经济利益的国际事务。但是选民对国际事务了解的匮乏并不妨碍他们对外交政策施加影响，总统选举和议员选举都是选民表达自己看法的机会。选民会使用选票来惩罚那些在外交政策上表现不佳的政客，或者警告那些在外交政策领域投入过多关注忽略了国内领域的政客。

从认知规律来说，一个视野狭隘的人，更容易根据一些已有的经验和情感，对自己面对的信息和事实进行选择性的取舍，从而形成自己的看法。这种看法一经形成，便具有很强的持久性。这种具有强烈惰性的观念和认知难免会存在偏见和短视性特点。这种意义上的公众意见对外交政策施加影响，存在很大的风险。

1922年，瓦尔特·李普曼（Walter Lippmann）批评了过度本土化所带来的认知上的风险：

我们每个人只是在地球表面上的一小部分生活和工作，在一个小范围内活动……然而，我们的观念不可避免地会占据更大的空间、更长的时段，会涉及更为广泛的事务，所有这些都远比我们所能直接观察到的要多得多。因此，这些观念必然来自其他人的观念和我们自己的想象。

一个长期只关心自己周边事务的人，对国际事务的了解和认知就会缺乏基本的分析和判断，于是，他们就会依赖媒体和感性印象成为公众摄取国际事务知识的主要来源。但是正如李普曼所言，新闻报道与事实并不总是一致的。媒体上的信息是经过撰稿人的思维对资料进行加工取舍而成的，不可避免地会带上撰稿人在观察和判断时的立场、价值观和观念的烙印。

1941～1950年，普通美国人对中国的认识，在很大程度上来源于来华传教士的著述和国民政府成功的公共外交塑造的认识。外交报告的机密性决定它不可能提供给公众阅读。对传教士而言，国民政府是他们传播福音的希望；国民政府也深深懂得传教士在树立国民政府的良好国际印象中的重要作用，传教士在国民政府受到很高的礼遇。这让一直很难在中国这片土地上推进福音事业的传教士们倍感欣慰。因此，在他们的观察中，尽管中国或许存在一些治理上的问题，但是这些并不影响他们认为国民政府代表着未来的希望。但是他们塑造的中国政府形象难免与事实存在很大的出入。另外，国民政府成功的外交公关给美国国民留下了良好的印象。这些印象一经定格，就会出现很强的惰性。

二 重大国际事件的国内影响

通常情况下选民对国际事务漠不关心，但一旦国际事件直接或者间接地对其生命财产利益构成威胁时，美国选民会突然开始密切关注国际事务。但是由于长久以来的认知储备匮乏以及由此而来的判断力受限，再加上有时候为了聚拢民意对政策的支持，执政者会夸大安全威胁，这些因素导致选民并不总是能做出理性的回应来应对面前的安全威胁。

在面对显而易见的安全威胁时，公众意见会迅速统一起来，以应对共同的威胁。1941年珍珠港袭击给美国的外交政策制定者提供了一个很好的凝聚公众支持的机会。之前罗斯福这位非常渴望美国在世界上发挥更为积极角色的总统，一直困守在国内弥漫的孤立主义情绪之中，无法施展其“国际主义”抱负。当法西斯力量迅速集结时，美国无论在军事还是国内经济上都处于准备不充分的状态。罗斯福非常希望能增强国内军事力量，进行必要的战前准备。但是国会里同样弥漫着孤立主义情绪，议员们反对增加国防开支。

对于日本在远东、德国在欧洲发起的强烈攻势，罗斯福只能小心谨慎地应付着。国会和公众强烈地拒绝卷入国外事务的意见，意味着总统在外交上不能轻易树敌，所以罗斯福还不敢轻易惹恼日本和德国。但是如果继续以往的对侵略国和被侵略国不加区别地对待，从长远看，无疑会损害美国的国际威望，这对于有着“国际主义”情结的罗斯福而言，国际威信也是他非常珍视的国家利益之一。因此，罗斯福在东方和西方两条战线，同时展开与法西斯国家虚与委蛇、暗中协助被侵略国的外交努力。在亚洲，为了进行一定的军事能力准备，1938年罗斯福不得不通过向国会兜售纯粹的防御计划来劝说国会议员增加军费开支。就是这样的计划，仍然遭到强烈的反对，反对美国卷入世界事务是主要声音，他们反对重新武装国家，担心这种做法会招致打击。国会对总统使用这些军事能力充满着警惕。对于罗斯福来说，他不但想增强国内军事能力，还想使用这些能力，来扩大美国的海外承诺，这正是国会想极力避免发生的。罗斯福只好小心翼翼地两边周旋，两边表达着各种具有矛盾性的信号。

但是，对被侵略国而言，这些行动的支持力度毕竟有限，没有国会的支持，总统能够使用的行动资源有限。1941年，机会终于来了。日本为罗斯福解了围。美国从国会到公众，众志成城，一致主张共同对敌。总统赢得空前广泛的政策支持。这次转变为美国与中国建立盟友关系奠定了坚定的民意基础。1941年是中美关系的分水岭，此后中美成为亚洲战场上的盟友。在这种情况下，公众意见会成为一种积极的动力，助推外交政策向着更为有利的方向转变，但是仅限于这种迫在眉睫的、出现在地平线上的安全威胁。

三 政客夸大威胁的政治策略

在应对那些不那么显而易见的安全威胁时，政客为了获得公众对某项外交政策的支持，通常会有意识地去引导公众意见，夸大安全威胁是非常有效的策略，能够为政客在短时间内实现一个高效率的政策动员，但是也需要承担这一官方意志主导下的民意动员会产生的副作用。杜鲁门政府的冷战动员为他赢得公众对冷战政策的支持，但是最终导致他只能在对华政策上对国会做出妥协。

“二战”结束后，普通的美国人认为和平时期终于到来，希望士兵复员回家，过上和平时期的正常生活，并不希望与苏联进入一场热战或者冷战。但是执政者认为和平的威胁仍然存在，只不过先前的威胁来源是法西斯三国轴心，现在变成了苏联。二战摧毁了英国作为帝国老大的地位，美国崛起为一个世界性大国。早在二战后期，美国就开始规划战后的世界秩序，美国的执政者无论是罗斯福还是杜鲁门都希望美国成为战后世界秩序的主导者。英法等国也希望美国承担起这一任务。二战以来，国会也比20世纪20年代、30年代更愿意参与世界事务。与此同时，苏联也在二战中崛起成为一个世界性大国，苏维埃十月革命以来苏联一直有着将其政治制度和生活方式推广到全世界的政治愿景。二战期间，苏联在扩大其影响的范围，这让美国的执政者感到其影响受到威胁。但是对于这种威胁，公众是没有概念的，因此，杜鲁门政府发起官方动员。

用时任助理国务卿迪安·艾奇逊（Dean Acheson）的话说，我们需要“将整个故事整合到一个官方口径中来”。在杜鲁门和艾奇逊看来，建立一个以美国为主导的自由世界秩序和抵制苏联扩大其卫星国范围是一个问题的两面，虽然最终要实现的目标是前者，但是后者是实现目标道路上必须要完成的任务之一。但是如果单纯以缔造自由世界秩序来动员公众的话，向国外和国内国防投放大量的资源，难以获得公众的支持。官方需要塑造一个强大的敌人，让公众意识到威胁的存在，政策动员就会容易得多。

1946年，苏联在希腊、土耳其的活动，验证了美国政府中一些苏联事务专家的看法，认为苏联的目标是要在全世界扩大其政治制度和生活方式。1947年2月21日，希腊、土耳其的传统盟友英国正式通知美国，英国已无法继续履行对希腊、土耳其的传统责任，希望美国能挑起这个担子。这些新情况让杜鲁门政府坚信其一直在酝酿的美国战后政策是正确的。

1947年，杜鲁门与国务卿乔治·马歇尔在与国会里的政党领袖会面后，确信抵制苏联将会获得国会的支持。右翼共和党参议员范登堡是一个狂热的反共分子，在罗斯福总统任内，他与罗斯福之间关系疏远，难以获得建言的机会。杜鲁门当上总统后，范登堡终于获得这个机会。他建议杜鲁门用“恫吓”（scare）的方式点燃公众心中的恐惧。在助理国务卿迪安·艾奇逊的安排下，杜鲁门政府开始紧锣密鼓地草拟分别针对国会和公众的讲话，艾奇逊认为，“传达的信息清晰明确比事实更为重要”。在这些讲话中，杜鲁门将苏联比作是“赤色的法西斯”，将以美国为代表的政治制度描述成法治、秩序、繁荣与安全的自由世界，把以苏联为代表的政治体系描画成腐败、颠覆和恐怖的温床，并借助公众对法西斯仍然记忆犹新的恐惧感，警告对苏联绥靖将会导致再次陷入二战的悲剧，因此美国需要从一开始就进行抵制。一些政客认为这些演说中的有些表述言过其实，苏联事务专家凯南彼时在国防大学授课，在受邀参加国务院组织的政策讨论会上，他认为草稿中关于中东的描述言过其实了。3月，当国务院把杜鲁门主义的发言稿传给凯南时，凯南认为杜鲁门混淆了希腊和土耳其的区别。而且在语气表述上也富有攻击性。

凯南提出的不同意见实际上说明了杜鲁门主义的政策动员中存在夸大威胁的情况。前国务卿奥尔布赖特（Madeleine Albright）曾坦言，“艾奇逊后来承认，在冷战一开始，为了把公众的注意力吸引到苏联带来的安全威胁上来，的确夸大了事实”。对于执政者来说，清晰地界定威胁来源，是一个非常便捷的政策动员方式。如果杜鲁门政府当初没有走捷径，而是按照建构均势格局的思路，或者再与打造资本主义世界阵营的思路合并一起，或许由此而来的对外投放资源，在战后同样亟须发展经济的美国，未必能赢得参众两院和公众对一系列冷战计划的一致支持。

但是杜鲁门和他的冷战政策助手们没有想到的是，公众的恐惧一旦被官方动员点燃，就会释放出巨大的力量，和二战前美国公众力求避免卷入世界事务带来强大的政策压力一样，现在，迫切要求介入并主导世界事务的要求同样会造成强大的政策压力。而且公众意见中的这种倾向，容易被对外交政策施加影响的政府机构利用，来推动政策议程。这就是杜鲁门和他的助手们在冷战初期遭遇的困局。当杜鲁门和政策设计师们不加区别地把希腊、土耳其归入一类时，他们没有意识到自己为外交决策过程中的一些激进分子提供了一个可供借鉴的先例。而且激进分子会推动政策走向更为激进的方向，他们掌握着一个看上去无可辩驳的逻辑：既然苏联带来的威胁如此令人生畏，那么美国为什么不采取更为严厉的战略和政策来捍卫国家利益？共和党人麦卡锡提出一个忠诚计划，根据这项计划，要对政府里的所有工作人员进行忠诚调查，清除政府里潜藏的特务以及同情共产党的人士。这项计划，杜鲁门一直没有批准，因为这项计划会牵连到大批在罗斯福政府内从事外交、军事和情报工作的同僚。

1947年，杜鲁门想谋求竞选连任，但是他时不时地会听到共和党人在喧嚣美国政府内潜藏着为外国共产党工作的大批“特务”，杜鲁门也因此被一些激进的政客贴上“对共产主义持温和态度”的标签。在杜鲁门的新殖民主义纲领（被称为杜鲁门主义）公布后的一周里，又签署了第9835号行政命令，即忠诚调查计划。由此，杜鲁门在对华政策上已经坐上了身不由己的战车。忠诚调查计划牵连到大批罗斯福时期来华工作的外交、军事领域的官员，大批中国事务专家被迫离开工作岗位，他们的离去意味着杜鲁门在对华政策上少了可靠的左膀右臂和更为理性的声音。

而国会里的大佬们则借助已经被官方广泛动员起来的公众恐惧感，将所有与苏联有疑似关联的地区都列入美国冷战计划覆盖的名单之内。此外，杜鲁门初任总统是根据美国宪法获得总统职位的，罗斯福突然在任上病逝，根据美国宪法，副总统可以不经选举就任总统。而且和罗斯福相比，杜鲁门外交经验不足。国会希望自己在外交政策中发挥更大的作用，以弥补总统外交资历的不足。这使杜鲁门更容易受制于国会外交权的制度性制约。这种国内外交决策环境造成二战结束后杜鲁门政府在对华政策上出现前后不协调甚至相互矛盾的情况。

正如历史学家孔华润（Warren Cohen）所言：

一旦被夸大的苏联威胁这一观念生了根，就会反过来将杜鲁门、艾奇逊等政策制定者困在其中。

在这种情况下，不能不说国际事件在国内转化为一种反作用力时，会对外交政策议程产生消极影响。国会借助政府煽动的公众恐惧感，来主导外交政策议程，让行政机构不管是为了明哲保身，还是为了推动其更为关注的政策议程，都不得不对国会外交权做出更大的让步。

综上所述，1941～1950年，国会在对华政策上起到的制约作用，在很大程度上阻碍了行政部门根据政策判断和军事能力评估做出政策抉择，从而最终限制了美国实现其长期的对华战略目标。在中国抗战迫切需要美国援助的时候，国会没有做好基本的心理准备援助中国。当国会终于与行政部门取得一致立场，将《租借法案》适用于中国时，行政部门却未能有效地约束对华援助的使用。冷战开始后，中国国民政府在国会和军方的支持者们强烈建议对国民政府做出安全承诺，但是因为受到国内能力的限制、对中国局势的认识，以及苏联政策等其他国际因素，国务院极力避免对国民政府扩大承诺，用国务卿贝尔纳斯的话说，他“不想拿着一根小木棒去高声吓唬人”。然而国会拒不放行援助欧洲的马歇尔计划，迫使行政机构在对华援助上让步。最终再次打断行政机构开启的现实主义政策努力，造成美国对华战略处于一种没有条理甚至互相矛盾的状态。