第二章 企业职工养老保险制度的改革历程及基金收支的影响因素分析

第一节 企业职工养老保险制度的改革历程

大多数经济体制转轨国家在经济体制转轨过程中都进行了社会养老保险制度的改革，但是，由于中国经济体制转轨前实行企业层次的社会养老保险制度及中国国有企业改革的渐进方式，中国社会养老保险制度改革具有区别于大多数经济体制转轨国家的特点，并产生了较为特殊的企业职工养老保险制度转轨成本。

一 中国企业职工养老保险制度变迁

新中国成立至今，中国企业职工养老保险制度经历了多次制度变迁，统账结合的企业职工养老保险制度正在逐步建立与完善。通过分析中国企业职工养老保险制度不同历史时期的特点，我们可以将其划分为以下四个阶段。

（一）企业保障阶段

从新中国成立到20世纪80年代中期，这一阶段企业职工养老保险制度变迁突出的特点是以企业为单位进行。1951年国家颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》, 1953年国家通过了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修改意见的决定》, 1955年国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》, 1958年国家统一了企事业和国家机关的企业职工养老保险制度，中国城镇劳动者统一的企业职工养老保险制度基本上在全国建立起来。这一阶段企业职工养老保险制度的基本规定是：企业按月交纳相当于企业职工工资总额的3%的保险费，其中70%存入企业工会用于支付养老金，30%上缴全国总工会用于全国调剂。但是，在“文革”期间，根据《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定国有企业停止提取劳动保险金，企业退休费用等社会保险开支改在营业外支出列支，实报实销，职工养老金开始由企业提供。在“文革”结束后，职工养老金一直由企业承担。1978年5月，根据《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的规定，企业职工养老金水平为本人标准工资60%～75%，企业职工养老金从企业成本中列支，由企业支付给退休人员，退休人员管理工作也由企业承担。

在这一阶段，国有企业改革尚未开始，国有企业职工实行的是低工资、高积累、高保障的政策，企业职工的养老金在工资中予以事先扣除并被留在企业中，待退休后由企业支付，国家做财政兜底。尽管在这一阶段中企业职工不用进行养老保险缴费，但由于低工资政策，实际上企业职工对自己的养老金也付出了代价。这一阶段可以近似理解为“隐性基金制”，即企业职工实际上为自己积累了养老金，但这笔资金没有表现为显性的企业职工养老金积累，而是以隐性的方式留在企业中。

（二）现收现付阶段

从20世纪80年代中期至90年代中期，在这一阶段，企业职工养老保险制度基本实现了社会统筹。为了解决“利改税”导致不同企业竞争地位差异及非国有经济组织中企业职工养老保险权益缺失的问题，中国开始了企业职工养老保险社会化的探索，企业职工养老保险制度从“企业化”向“社会化”的制度变迁也在此时开始。到1991年，全国已有2300多个市县进行了养老金社会统筹，其占全国市县的98%。同年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，在肯定社会统筹成果的同时，提出要实行国家、企业、个人三方共同负担企业职工养老保险费用。在这一阶段，社会统筹的企业职工养老保险制度基本建立。

（三）名义统账结合阶段

从20世纪90年代中期至2001年辽宁省开始企业职工养老保险制度改革试点，这一阶段属于统账结合模式的探索阶段。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，养老保险制度实行社会统筹和个人账户相结合”; 1995年国务院颁布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》明确提出了社会统筹和个人账户相结合的改革方向；1997年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》提出要在全国范围实行统一的企业职工养老保险制度，并规定了该制度的基本内容。在这一阶段中，由于从现收现付制向统账结合制转轨的成本没有及时得到解决，“老人”和“中人”的个人账户无法建立和及时补充，全国各地出现了个人账户资金用于支付当期养老金的情况，即“空账”问题。这一阶段的企业职工养老保险制度虽然确定了统账结合的方向和目标，但因为转轨成本的问题，实际上企业职工养老保险制度仍然按照现收现付方式运行，个人账户只是名义上存在的，所以，我们可以将这一阶段的企业职工养老保险制度称为名义统账结合阶段。

（四）实际统账结合阶段

从2001年辽宁省开始企业职工养老保险制度改革试点至今，在这一阶段中，中央政府和地方政府开始尝试通过由政府注入资金来承担企业职工养老保险制度转轨的成本，以解决养老金当期支付不足的问题及前期形成的“空账”，进而实现现收现付制同个人账户养老金管理运营的完全分离。2000年，国务院下发了《关于印发完善城镇社会保障体系的试点方案的通知》，并于2001年在辽宁省正式启动试点工作；2004年，国务院在总结辽宁省试点经验的基础上将试点扩大到东北三省；2005年，劳动和社会保障部《关于扩大做实企业职工基本养老保险个人账户试点有关问题的通知》提出要扩大东北三省企业职工养老保险改革做实个人账户的试点范围，2005年末，国务院进一步确定试点范围，将试点扩大到上海市、天津市、山西省、山东省、河南省、湖北省、湖南省和新疆维吾尔自治区八个地区；2006年12月，国家财政部将中央政府总额50亿元的资金下拨至新增试点地区的社保基金专户。至此，中国统账结合的企业职工养老保险制度在全国城镇开始得到真正实现和推广，尽管国务院只是在部分地区进行做实个人账户的试点，并且对于“空账”问题解决的试点方案不一，但各地区对企业职工养老保险制度转轨成本的解决及提高企业职工养老保险制度的可持续发展能力已经达成共识。在这一阶段中，个人账户已经开始做实并且改革地区不断增加，因此，这一阶段的企业职工养老保险制度处于实际统账结合阶段。

在这四个阶段中，中国企业职工养老保险制度经历了两次比较大的制度变迁，一是发生在20世纪80年代中期国有企业改革背景下的“企业保障”向“社会统筹”的变迁，二是发生在20世纪90年代中期“现收现付制”向“统账结合制”的变迁。中国企业职工养老保险制度变迁直接导致了两个结果：一是企业职工养老保险制度转轨在原制度中止时产生的隐性债务及转轨成本，关于这笔隐性债务的规模，不同机构有不同的估计，最小的估计值是19176亿元（世界银行《老年保障：中国的养老金体制改革》编写组，1998），最大的估计值则高达76000亿元（国务院发展研究中心社会保障课题组，2000），中国人民大学王晓军的测算结果——最小估计值为25839万亿～44578万亿元；二是企业职工养老保险制度对解决经济体制转轨成本的滞后造成了对当期企业职工养老保险基金的占用，即“空账”问题。

二 中国企业职工养老保险制度改革动因分析

（一）保障国有企业改革

经济体制转轨国家进行企业职工养老保险制度改革的目的一般是解决财政收入下降和企业职工养老金支出上升之间的矛盾。激进式经济体制转轨使转轨国家出现了不同程度的经济衰退，这种衰退也被称为“转轨性衰退”。经济衰退造成国民生产总值下降进而造成国家财政收入的下降，与此同时，经济体制转轨时期劳动力市场调整造成许多工人提前退休，退休人口在经济体制转轨中的大幅增加是一个普遍现象。并且，经济体制转轨时期失业率增加使企业职工养老保险的赡养率进一步提高，降低了企业职工养老保险的支付能力。以东欧国家为例，经济企业职工转轨时期，东欧国家企业职工养老金支出占GDP的比例大约为10%。在此背景下，东欧国家主要采取了国家养老计划部分私有化和改革公共养老金体制并鼓励公民加入私人养老金两种模式进行企业职工养老保险制度的改革。

中国企业职工养老保险制度改革的目的与一般经济体制转轨国家不同。在中国企业职工养老保险社会化改革前期，中国的企业职工养老保险基金支出压力并不大，1990年，中国企业职工养老保险基金支出占GDP的比例为0.9%, 1996年，其仅为1.5%，远远低于其他经济体制转轨国家的水平；1980年，中国老年抚养比仅为7.9%, 2000年，其为10%，而东欧经济体制转轨国家在经济体制转轨时期老年抚养比在30%左右。这说明，企业职工养老保险基金支出压力并不是中国企业职工养老保险制度改革的最初原因。中国企业职工养老保险制度改革从企业保障向社会统筹转轨开始，目的是将企业职工养老保险从企业分离出去，一方面降低国有企业之间企业职工养老保险负担以使国有企业利改税、承包经营等一系列放权让利的改革政策真正发挥作用，另一方面建立社会统筹的企业职工养老保险制度为“增量改革”奠定社会保障制度基础。企业保障时期企业职工养老保险的突出特点是企业职工养老保险支出从企业成本中列支，这种以企业为单位的企业职工养老保险制度与国有企业改革的各项政策意图相悖，因为国有企业改革是从放权让利开始的，目的是通过利润分成、利改税、承包经营责任制等政策，调整国有企业同国家的经济利益关系，进而建立国有企业的激励机制。而企业职工养老保险支出是由企业退休人员的数量决定的，并在企业成本中列支，这相当于每个国有企业从改革开始就具有不同规模的不可自主选择的固定成本，不利于企业间公平竞争，会降低改革政策的激励作用；企业保障将企业职工的养老金直接同企业联系起来，不利于国有企业建立现代企业制度，也不利于国有企业的改组、改造、兼并、破产、下岗分流等措施的实施。中国国有企业改革要求社会统筹的企业职工养老保险制度与之相适应，这是中国企业职工养老保险制度改革的主要原因。

中国企业职工养老保险社会化改革几乎与国有企业改革同步进行。从1984年开始，中国在部分地区进行了社会统筹的试点；1991年国务院的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》标志着企业职工养老保险社会化改革的全面开始。而20世纪80年代中期也是中国国有企业放权让利改革深入推进时期，1981年《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》要求全面试行经济责任制，同年开始全面实行拨改贷，1983年开始实行“利改税”, 1986年开始推行承包经营责任制，1994年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出建立现代企业制度。改革的同步性印证了国有企业改革推动中国企业职工养老保险制度改革的结论。

（二）保障增量改革

增量改革是中国国有企业改革的特征之一。增量改革的意义不仅体现在对经济稳定和增长的贡献方面，还体现在提供新的就业岗位方面。在国有企业改革过程中，劳动力从国有部门向外转移是一个普遍现象，1992年大部分东欧国家的失业率都达到了两位数。企业的性质要求按照利润最大化原则确定各种生产要素（包括劳动力）的数量，国有企业也不例外。随着现代企业制度的建立，国有企业必然要减少多余劳动力，隐性失业开始显性化，其表现为国有企业职工的失业；并且，国有企业的重组、兼并、破产等也会造成国有企业职工的失业。表2-1为1991～2005年全国失业及非国有经济单位就业情况。

斯蒂格利茨关于经济体制转轨过程中就业问题的观点比较具有代表性，他认为在国有企业改革过程中能否创造就业岗位是衡量改革“好坏”的标准，并建议国有企业在改革过程中必须同步创造新的工作岗位。中国的国有企业改革通过增量改革的方式实现了部分劳动力在各种经济组织类型之间的转移，降低了改革成本，从这个意义上说，增量改革为国有企业改革创造了劳动力分离的途径，是国有企业改革的一项配套措施。非国有经济单位的发展，需要建立社会化的企业职工养老保险，增量改革对社会化的企业职工养老保险的需求也是中国企业职工养老保险社会化改革的原因之一，即建立社会化的企业职工养老保险制度为市场经济的建立提供了制度基础。