一 “一案三制”为基本框架的应急管理体系

在20世纪的最后10年，联合国组织开展了“国际减灾十年”活动，既针对传统的自然灾害和事故灾难有增无减，又遭遇恐怖主义、环境污染、大规模杀伤性武器扩散、公共设施瘫痪、全球性传染病蔓延等突发危机频仍。进入21世纪，与灾害相关联的安全、风险、危机、紧急状态、突发事件、恐怖袭击等词语，频繁出现于政府、学界和公众的公共话语，并成为重大国际会议所关注的焦点。在某种程度上，突发性公共危机已经超越军事危机成为影响国家安全的首要因素，其破坏性不仅体现在财产损失、生命伤亡或社会动荡上，也破坏了政府的合法性。各国对于各种突发事件应急管理所表现的行为与效能，已凸显为评价政府和社会工作及其进步程度的一个重要标志，应急管理能力高低直接影响公众对政府的信任度和支持度。

中国是在2003年SARS危机中深刻意识到突发事件应急管理的重要性，之后迅速开始应急管理的机构组建和制度建设，称为应急管理“一案三制”（应急预案和应急体制、机制、法制），以制定修订应急预案为抓手，建立健全应急体制为基础，建立健全应急机制为关键，建立健全应急法制为保障，建立“一网五库”（应急工作联络网、法规库、救援队伍库、专家库、典型案例库、救援物资库）体系，并纳入地方政府应急管理工作的日常规划。2007年11月1日《中华人民共和国突发事件应对法》实施，明确将突发事件应急管理纳入政府管理工作的日常规划。2013年党的十八届三中全会明确提出：“要加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会治理机制。”这意味着10年之后，中国应急管理体系建设从制度层面跨入了整合阶段。