4 多源流视角下民族政策变迁理论分析框架研究——以台湾地区“原住民族”政策变迁为例

乌小花 周辉

【摘要】 多源流理论是公共政策变迁的重要理论分析框架。用修正后的多源流理论分析台湾地区“原住民族”政策的根本性变迁历程，可以发现其对民族政策的变迁有着极强的解释力。通过对这一分析过程的总结，拟构建出一个民族政策变迁的理论分析框架——民族政策变迁的实现是由各自流动的三个源流：民族问题源流、民族政策源流、民族政治源流在机会之窗打开时，在民族政策企业家的推动之下实现汇合，从而共同推动民族政策变迁的实现。

【关键词】 民族政策变迁 多源流理论 台湾地区“原住民族”

一 问题的提出

台湾地区“原住民族”是中华民族大家庭中的重要成员，台湾地区的民族问题是中国民族问题的重要组成部分。20世纪90年代，台湾地区民族政策经历了从同化政策到多元文化主义政策的变迁。台湾地区对少数民族同胞的身份论述也从带有抹杀民族色彩意味的“山地同胞”变为所谓的“原住民族”。深入探究台湾地区民族政策变迁的动因具有重要的现实意义和理论意义。

政策变迁是一个既古老又常新的研究课题，从历史学的角度研究政策发展变迁史对当代镜鉴意义的做法自古有之，而公共政策学界开始聚焦政策变迁研究则是源自20世纪末传统公共政策科学所面临的质疑和挑战。20世纪70年代末以来公共政策学界的案例研究表明，传统的政策阶段论所揭示的政策过程只能说明政策阶段出现的先后顺序而无法说明各个政策阶段之间的因果关系。公共政策过程并非按着政策阶段论设想的逻辑和步骤按部就班地展开。政策过程中存在着无法避免的偶然性和模糊性。因此，传统阶段论很难对政策的变迁做出有效的解释和预测。“阶段启发法的积极作用有限，有必要寻求更好的理论性框架取代它”。于是，探究政策变迁动因的相关理论研究开始受到广泛关注，美国学者金登的多源流理论就是其中的主流理论之一。众所周知，民族政策是公共政策的一个分支，民族政策的变迁也体现公共政策变迁的一般规律。在民族政策研究过程中，可否引入公共政策科学中的多源流理论分析框架，开展民族政策变迁动因的解释性研究呢？可否通过此项研究，对多源流理论在民族政策变迁研究中的适用性进行考察和检验，进而对多源流理论进行一定的修正，以搭建一个民族政策变迁的理论分析框架呢？本研究的目的就在于解答这些问题。

二 多源流理论及其修正

（一）多源流理论的原理

针对政策阶段论在解释政策变迁动因上的局限性，金登在批判全面理性决策理论、渐进主义理论，借鉴、修正垃圾桶模型理论的基础上创立了多源流理论。在“垃圾桶”模型的启发下，金登把美国联邦政府系统看成一种“有组织的无序”，并且把“垃圾桶”模型中的问题、解决办法和参与者及其掌控资源具体化为联邦政府议程建立过程中的问题、政策与政治三个源流。然后根据影响政策制定过程的各方面因素，为每个源流确定了构成要素，把政策企业家推动三个源流汇合的时机设定为“政策之窗”的开启，由此完成了多源流理论的创建。

多源流理论中三个源流的基本构成为：问题源流由各种社会指标、焦点事件以及政策反馈等要素构成。政治源流由国民情绪的变动、选举导致的国会席位和内阁主导权的变更、利益集团的压力等要素构成（在后续研究中，金登又把政治制度、宪政体制、政府程序与结构等要素纳入了政治源流的组成要素中）。政策源流则由政策建议的技术可行性、政策共同体成员的价值观、预算的制约、公众对某项政策的接受程度、政治家的意愿等要素构成。政策变迁正是由原本各自流动的三条源流在特定时间点汇合并共同推动下得以实现的。但是，三条源流汇合的实现有赖于政策之窗的开启。政策之窗指的是政策企业家提出的最得意的解决办法或者促使人们更加关注某种政策问题的一种机会，即推动政策变迁的最佳时机。政策之窗是由问题源流或者政治源流中的特殊事件打开的，这两种情况分别被称为问题之窗和政治之窗。由问题源流中的某种社会统计指标剧烈变化或者某种公众关注的焦点事件，或者政策目标群体对原有政策效果的激烈反馈而触发了政策之窗的开启，这就是问题之窗。而由政治源流中的国民情绪显著变动、新的选举结果，或者利益集团的活动导致的政策之窗的开启，则称为政治之窗。政策之窗的打开有时具有可预测性，有时又完全出乎意料。政策之窗打开的时间是非常有限的，所以致力于解决某种社会问题的政策参与者把政策之窗看作问题解决的最佳时机，而致力于提供某种政策建议的政策参与者则把政策之窗看作提出政策方案的最佳时机。政策之窗的开启可以为问题源流、政策源流以及政治源流的完美结合提供最佳机会，进而形成合力共同推动政策变迁的实现。整个过程的实现又有赖于政策企业家发挥巨大的推动作用。政策企业家会通过种种手段突出政策问题的严重性，也会积极地开展政策游说和政策软化活动。在政策之窗开启之时，成熟的政策企业家会抓住时机，努力促使三个源流迅速汇合，从而推动政策变迁。事实上，各自独立的三个源流的成功汇合很大程度上依赖于政策企业家的运作和推动。如果没有政策企业家的积极努力，政策之窗开启的大好时机则经常会白白错过。

金登的多源流理论在承认政策制定过程中的无序和模糊状态的前提下，建立起一个影响政策变迁的多层次稳定结构的分析框架。相较于“垃圾桶”模型，多源流理论对于政策之窗和政策企业家的地位和作用的描述，进一步明晰了促成政策变迁的触发机制和推动力量，因而对政策变迁具有极强的解释力，成为政策变迁分析中应用最广泛的主流理论之一。

（二）多源流理论的局限

任何理论都不可避免地存在着自身的局限性，基于对美国公共政策变迁案例的分析和总结而建立起来的多源流理论也存在着自身的缺陷。

不同社会的政治制度及其运转模式极大地影响着不同社会的资源分配方式，也自然会极大地影响着公共政策的制定和变迁过程。金登创立多源流理论所依据的案例全部来自美国成熟民主政治制度下的公共政策变迁案例的总结和提炼，所以金登并没有将政治制度本身当作影响政策变迁的一个重要变量。虽然在《议程、方案和政策制定》的第二版中，金登肯定了不同制度对政策变迁的确存在重要影响，但也并没有给出在不同政治制度下运用多源流理论时应该做出何种调整的设想和建议。因此，运用多源流理论对不同的政治制度下不同政策领域的政策变迁开展分析研究时，研究者必须针对多源流理论的局限性进行一定的修正。

三 民族政策变迁理论分析框架的假设

在借鉴学界原有的较为成功的修正思路的基础之上，结合民族政策领域自身存在的特点，从台湾地区当代政治发展脉络和族群关系原生态出发，拟对多源流理论进一步做出假设性修正，提出一个分析台湾地区民族政策变迁的理论框架的假设。

关于台湾地区民族政策变迁的三个源流的构成问题：将民族政策变迁中三个源流的构成设定为民族问题源流、民族政策源流和民族政治源流。首先，民族问题源流是指由民族政策存在的缺陷而导致一个国家或者地区的民族矛盾激化、民族摩擦加剧、民族发展不均衡等种种问题。具体包括：（1）台湾地区“原住民”（此处用“原住民”指代个体）作为台湾社会中的少数，其个人生存发展权利以及平等权利是否得到有效的保障。（2）台湾地区“原住民族”（此处用“原住民族”指代集体）作为一个具有悠久历史的民族，其民族发展问题包括民族政治自治、民族经济发展、民族语言文化传承等方面权利是否得到妥善保护。（3）引起社会广泛关注的民族权益被侵害的焦点事件。（4）目标群体对原有民族政策的反馈意见。其次，民族政策源流，具体表现为参与民族政策制定的各方提出的不同版本民族政策建议。最后，民族政治源流，是指民族政策变迁发生时族际政治互动格局对民族政策制定的影响，具体表现为各政党对民族问题的主张、“原住民族”社会运动、公众对民族问题的看法和情绪。其中，执政党及其领袖的民族观起着决定性作用。之所以对民族政治源流做出如此假设，是因为本研究所聚焦的台湾地区，其民族政策从同化主义到多元文化主义的变迁发生在民主化转型时期（1988～2000年）的“修宪”过程中。此时期台湾地区的政治局势，虽然政治反对运动蓬勃开展，民进党势力逐渐崛起，但是在“国民大会”、“立法院”和政府机构中，国民党均占据主导地位。因此，依然符合扎哈里尔迪斯所称的中央集权政府下政策变迁的状态。在这种情况下，政治源流的确定应当借鉴扎哈里尔迪斯所做的修正，将执政党意识形态和执政理念，作为政治源流的决定性影响因素。进一步具体分析这一个时期的台湾地区政局可以发现，20世纪90年代中后期也就是台湾地区民族政策发生变迁的第三次“修宪”和第四次“修宪”时期，李登辉开始全面掌控台湾政局。结合台湾地区政治的这一特点，将民族政治源流中最重要的因素设定为执政党领袖执政理念下的民族观对民族政策制定产生的影响。

台湾地区民族政策变迁过程中的民族政策企业家是指民族政策变迁时期“原住民族”社会运动的领袖人物和立法机关中“原住民族”籍民意代表。他们怀有强烈的民族情结，热爱自己的民族，愿意为民族政策的变迁投入精力和资源。他们大多接受过良好高等教育，有一定的斗争策略，比较善于把握时机，对台湾地区执政当局的民族政策变迁起了一定的推动作用。

民族政策变迁中的民族政策之窗，具体是指民族政策变迁的最佳时机。结合台湾地区的具体情况来看，在台湾地区民族关系中，“原住民族”所占人口十分有限，在总人口中只占约2%。他们与汉民族矛盾冲突对台湾地区主流社会带来的冲击力有限，很难构成直接促成“原住民族”政策变迁的“机会之窗”。因此，当代台湾地区“原住民族”政策变迁的“机会之窗”并不是由“问题之窗”即民族问题打开的，而是由于台湾地区政治发展过程中的“修宪”这一“政治之窗”开启的。

经过以上探讨，结合民族政策研究的特殊性，我们依据多源流理论原理，提出了民族政策变迁理论分析框架的假设。接下来，我们运用这一理论分析框架假设对台湾地区“原住民族”政策“入宪”变迁过程进行分析，来检验其对民族政策变迁的解释力，并针对分析过程中出现的问题进一步对这一框架进行修正和完善。

四 台湾地区民族政策变迁的多源流分析

20世纪90年代，在台湾地区民主化转型时期的第三次和第四次“修宪”过程中，“原住民族”条款以及肯定多元文化的条款最终“入宪”，标示台湾地区执政当局正式承认“原住民族”的民族地位和多元文化主义。台湾地区执政当局原来一直奉行的民族同化政策失去了法律依据，新的民族政策开始朝着多元文化主义的方向迈进。

（一）促成原住民族条款“入宪”的多源流要素构成

1．民族问题源流

在运用民族政策变迁理论分析框架的假设去考察台湾地区民族政策变迁的历史过程时我们不能回避的一个问题是：在界定民族问题源流时有一个无法忽略的重要前提，就是人们对民族和民族问题的不同认识和理解导致在处理民族问题的政策上存在差异，甚至是南辕北辙。具体分析如下。

（1）多元文化主义视角下的民族问题源流。在多元文化主义视角下，“原住民族”的权利包括：“原住民”个人享有的生存权、工作权、土地权、财产权、教育权、文化认同权等基本人权，“原住民族”集体享有的文化权、土地权、自治权等。但是，1945年日本投降后国民政府接收台湾以来，延续近半个世纪的民族同化政策让台湾“原住民族”的民族特性丧失殆尽。与此同时，台湾地区在20世纪后半期实现了快速工业化，但“原住民”个人依然处在社会底层和边缘。

问题一：台湾地区“原住民族”处于民族传统文化加速消亡的边缘。

日本侵占台湾地区期间，针对台湾地区“原住民族”强制推行“皇民化”政策和理藩政策。台湾地区“原住民族”的传统文化、生产方式都遭到肢解和破坏。国民党政府接收台湾后，历经“中国化”政策、山地现代化政策、山地平地化政策和社会融合政策，一系列民族政策的核心目标也在于民族同化。至“解严”前，台湾“原住民族”的姓名、语言、社会制度、生产方式、传统信仰、风俗习惯几乎丧失殆尽。一个民族存在和延续的重要标志，在于其民族文化的继承和传播，而在“原住民族”政策“入宪”变迁之前，台湾地区存在的最大的民族问题就在于“原住民族”的传统文化加速消亡。

问题二：台湾地区“原住民”生活在社会底层。

在整个台湾地区，除了少部分“原住民族”精英之外，普通“原住民”大部分生活在社会底层。这主要表现在一系列社会问题上，如原乡经济破败问题、原乡人口大量外流问题、“原住民族”雏妓问题、“原住民族”劳工集中于高危职业（深井矿工、远洋海员等）、酗酒问题、健康医疗问题、都市“原住民”城市适应问题等。谢高桥的《台湾山胞迁移都市后适应问题之研究》（台北：“行政院”研考会，1991年）显示，至“解严”前，台湾地区“原住民”历年人均所得远低于台湾地区社会民众历年人均所得。1953年至1985年的32年里，平地“原住民”、山地“原住民”的年人均收入一直不及台湾地区普通民众年均收入的一半。台湾省“民政厅”的《台湾民政统计》（南投：台湾省“民政厅”, 1986年）、《台湾省山胞经济调查报告》（南投：台湾省“民政厅”, 1980年）和《台湾省偏远地区居民经济及生活素质调查报告》（南投：台湾省“民政厅”, 1993年）显示，从20世纪60年代开始，“原住民”保留地的土地被开放给汉族人企业或个人使用，主流社会通过合法或者非法的手段不断占有“原住民”家园，“原住民”持有土地持续减少，大量山地“原住民”不得不迁往都市谋生，由于缺少劳动技能，只能沦为廉价劳动力而从事重体力或者危险工作。“原住民”人均寿命低于台湾地区普通民众人均寿命约10岁。处于社会底层的“原住民”，其生活处境可以用“‘四个最的民族’（生活在最高的鹰架、最远的渔船、最深的矿坑和最黑暗的卖身寮）”来形容。

综上所述，从多元文化主义的视角来审视，原有“山胞”政策对台湾地区“原住民族”本应享有的集体权利和个人权利均构成极大损害，造成了严重的民族问题。

（2）同化主义视角下的民族问题源流。在同化主义视角下，“山胞”群体中的确存在山地经济破败问题、“山胞”雏妓问题、“山胞”劳工从事高危职业（深井矿工、远洋海员等）问题、酗酒问题、健康医疗问题、“山胞”城市适应问题等一系列问题。但是，同化主义者认为这一系列问题的根源恰恰在于山地的现代化运动不够彻底，“山胞”学习主流社会规则和现代生产生活方式不够充分，或者换句话说就是同化政策执行得不够彻底、不够深入。

考察台湾地区民族政策变迁的历程，我们可以发现，在多元文化主义者眼中，“原住民族”丧失母语是一个导致“原住民族”文化传承走向灭失的严重的民族问题，而在同化主义者眼中，在“原住民族”地区推行汉语，“原住民族”语言逐渐走向消亡则是一件理所当然的事。在多元文化主义者看来，在“原住民族”地区推行现代化生活方式，一方面的确改善了“原住民族”生活，但另一方面从根本上解构了“原住民族”的部落文化，破坏了“原住民族”存在和发展的文化根基，造成了严重的民族问题。而在同化主义者看来，“原住民族”地区的现代化运动，正是帮助“原住民族”除去传统陋习，接受现代文明洗礼，提升生活水平的“德政”。秉承不同民族观的民族政策制定参与者对民族问题的界定截然不同。而这恰恰是一般的公共政策变迁中并不存在的情况。一般的公共政策大多面临同样的社会问题，公共政策制定参与者之间争论的一般仅是解决问题的手段即政策工具，而对问题本身并不存在南辕北辙的观点。而对于民族政策而言，民族问题的界定则首先取决于不同的民族政策制定参与者之间的民族观，这正是民族政策变迁相较于一般的公共政策变迁的独特之处。基于这一点，我们认为，在归纳台湾地区民族政策变迁得以实现的民族问题源流时，应该加入不同民族观对民族问题界定带来的影响这一因素。因而，我们尝试把民族问题源流修正为民族观——民族问题源流。

2．民族政策源流

在台湾地区20世纪90年代的“修宪”过程中，围绕如何确定原住民族“宪法”地位问题和基本民族政策问题，参加“国民大会”的各方先后提出了几种不同的政策主张。

（1）国民党的“山胞”（先住民、早住民）政策论述：其建议草案意欲延续山胞论述和漠视“原住民族”的民族地位的同化政策。先后提出的主张总结归纳如下：对“原住民族”称呼定位于“自由地区山胞”；对于政治地位问题，主张赋予“自由地区山胞”政治参与权而非自治权；在“国会”名额分配方面，主张保障“自由地区山胞”、“立委、国大代表”一定的席次；在经济、教育、文化方面，主张扶持并促进发展。该方案的政策实质依然是不承认“原住民族”的民族地位和政治地位，而继续沿用“山胞”论述，从而延续民族同化政策。

国民党统治集团所顾忌的是一旦承认台湾地区少数民族具有“宪法”上的“原住民族”地位，台湾当局就不得不依《联合国原住民族权利宣言》等国际文件的规定去调整民族政策，包括：承认“原住民族”对台湾地区的天然权利，赋予“原住民族”自治权，保护发展“原住民族”的文化、语言和传统习俗，归还或者赔偿所侵占的“原住民族”土地。这一系列后续影响将否定国民党统治当局原有的民族政策的合法性与正当性。因此，这一结果当然是国民党统治当局所不愿意看到的。“山胞”论述政策建议提出后遭到“原住民族”反抗，也遭到主流社会同情“原住民族”人士的反对。于是国民党当局又提出了“先住民”和“早住民”政策论述。此论述只是承认“原住民族”来到台湾地区先于或者早于其他族群，而继续否认其“原住民族”的地位。

（2）“原住民族”籍“国大”代表的“原住民”政策论述：建议以“原住民”一词取代“山胞”论述。其先后提出的主张，归纳如下：在“原住民族”称呼问题上，采用“自由地区原住民”论述；在民族政治地位方面主张保障“自由地区原住民”之自治权；主张设置“中央原住民”事务专责机构；在经济、文化、教育方面主张保障“自由地区原住民”土地权，并且扶持“原住民”的经济、文化、教育并促进其发展。

“原住民族”籍的“国大”代表代表着体制内“原住民族”精英集团的利益，他们既主张“原住民族”的权利，又顾忌国民党当局的态度。因为在民主转型期间，国民党对台湾地区政局具有绝对的主导优势。而“原住民族”籍的“国大”代表政治地位的取得又离不开国民党中央的支持。所以“原住民族”籍“国大”代表的提案表现出了一定程度的折中态度。一方面主张变更“山胞”论述，一方面又没有提出“原住民族”的正式表述，而是采取了“原住民”这一表述。这种表述强调了“原住民”的地位但没有凸显“原住民”的民族属性和民族地位。

（3）原住民族“权利促进会”提出的“原住民族”政策论述：建议以“原住民族”一词替代“山胞”一词。其先后提出的“修宪”草案版本的主要思想归纳如下：在民族称呼方面主张保障“原住民族”12个族群的地位，并统称“原住民族”，对于“原住民族”中的个人称“原住民”；在政治地位方面主张保障“原住民族”享有自治权；主张由“中央政府”设立部会级专责机构管理“原住民族”事务，其首长必须由“原住民”出任；在“国会”议席名额分配方面主张保障各族群之名额，“原住民族”“议员”组成“国会”的“原住民族委员会”，有关“原住民族”事务之法律案与决议案，先经“原住民族委员会”同意；仅适用于“原住民族”之法律案与决议案，应经“原住民族”复决；仅适用于特定“原住民族”之法律案与决议案，应经该族群“原住民”“议员”复决；关于自治机构方面，主张应设立“原住民族议会”、各族自治“议会”和自治“政府”；关于经济、教育、文化方面主张应保障“原住民族”土地权自治，经济、教育、文化自治；同时应该明确保障“原住民族”的集体权利。

“原权会”代表着原住民族的整体利益，所以“原权会”提出的“修宪民族条款”中“原住民族”权利主张是最彻底的。不单单要求“宪法”承认“原住民族”的民族地位和集体权利，而且要求全面的自治权，以及“国会”中相关民族事务的否决权。

（4）民进党的“原住民族”政策论述：主张以“原住民族”一词替代“山胞”一词。其先后提出的草案版本的主要思想如下：在民族称呼方面，主张应该保障12个族群的地位，统称为“原住民族”，对于个人称“原住民”；在政治地位方面，主张“原住民族”享有自治权（除“国防”、“外交”、司法、水资源之外）；主张应该规定“中央政府”设立部会级专责机构，其首长由“原住民”担任；在“国会”议席分配名额方面主张应该保障“原住民族”“议员”名额，“原住民族议员”组成“国会”的“原住民族委员会”, “国会”有关“原住民族”之法律案，应先提交“原住民族委员会”审议；在自治问题上，主张应该设立“原住民族议会”和各族群自治团体；在经济、文化、教育方面，主张赋予“原住民族”土地自治权和经济、教育、文化自治权。此外，还主张“原住民”有依其传统命名之权利。

当时民进党提出的“修宪民族条款”的主张一方面凸显了其“台独”倾向，另一方面又表现出其对台湾“原住民族”权利的某种程度的限制。民进党的主张完全出于自身的政治利益考量。从族群利益角度讲，当时的民进党基本上代表的是闽南籍人的利益。民进党想通过强化“原住民族”的民族地位，来伸张“原住民族”享有台湾天然主权，强调任何外来政权都是非法政权。此举具有“一石二鸟”的用意：一方面此举打压了“中华民国”在台湾地区的统治合法性，另一方面又排斥中华人民共和国对台湾地区的主权要求。但是“原住民族”的民族地位和民族权利的全面伸张又是和民进党所代表的闽南籍人利益存在冲突的。所以，在民进党的版本中，一方面承认“原住民族”自治权，另一方面又对自治权加以明确的限制。指出“原住民族”享有“除‘国防’、‘外交’、司法、水资源之外的自治权”。由此可见，民进党伸张“原住民族”权利只是一个幌子，其真实目的在于借助修改“宪法”民族条款时机，利用“原住民族”搞“台独”。

以上的四种论述分别代表了台湾地区原住民与汉民族之间及其内部不同利益阶层之间对于未来民族政策的主张。通过分析，可以发现，各方均是在本群体利益考量下提出“修宪”民族条款建议。因此，本群体利益是形成民族政策建议的最重要的考量因素。

3．民族政治源流

（1）政治领袖执政理念下的民族政策。

1987年台湾地区“解严”以来，处在政治转型期的台湾地区开启了“政治自由化”之门，反对党以及各民间社团茁壮成长，各种社会运动也蓬勃开展。但是由于民主化的政治转型尚未完成，国民党作为执政党控制着台湾的行政系统，在“国民大会”和“立法院”中国民党占有多数席位，国民党最高领导人的个人意志对于民族政策的变迁具有决定性的影响。

自1994年第三次“修宪”起，李登辉政治地位基本巩固，开始强势主导“修宪”过程，并逐步实施自己的政治理念。在国家认同方面，李登辉政治理念的终极目标是把“中华民国”台湾化，以“中华民国在台湾”的形式实现“台独”。李登辉在与日本作家司马辽太郎的公开谈话中曾明白地表示过：应该建立“台湾人的国家”, “国民党是一个外来政权”,“要成为台湾人的国民党”。1994年7月，台湾当局公布的《台海两岸关系说明书》明文放弃了“一个中国”的主张。这个信号清晰地表明，李登辉开始推动“台独”步骤。恰恰就是在1994年启动的第三次“修宪”中，李登辉主导下的“国民大会”通过了新的“宪法”增修条文中的民族条款，正式用“原住民”替代了“山胞”论述。1997年第四次“修宪”过程中，李登辉主导下的“国民大会”通过“宪法”增修条文，正式将“原住民”论述进一步变更为“原住民族”。1999年7月9日，李登辉在接受“德国之声”电台记者访问时突然宣称：“两岸关系定位在国家与国家，至少是特殊的国与国的关系”，借此“两国论”正式提出。在整个过程中，李登辉的“两国论”的推出和“修宪”中“原住民族”条款通过绝非巧合，而是一种必然。因为《联合国原住民族权利宣言》主张原住民族享有传统领域的天然主权，李登辉正是企图通过“原住民族条款入宪”来实现台湾当局对“原住民族”的民族地位以及相关权利法理上的承认，从而对外宣称台湾“原住民族”拥有台湾地区的天然主权，以此对抗大陆的“祖国大陆”主权论述。而李登辉的这一政治图谋直接促成了其民族观的转变，即开始承认多元文化主义的民族观，承认“原住民族”的民族地位。李登辉作为当时台湾地区执政党最高领导人，其民族观点的转变是推动台湾地区民族政策实现根本变迁的最重要的政治推动力。

（2）“原运”带来的压力。

从20世纪80年代到90年代后期，台湾地区“原住民族”社会运动（简称“原运”）蓬勃兴起，运动形式包括了出版民族刊物，主张民族权利，游行示威和街头抗争，冲击“政府”、“国会”，发表“原住民族”文学、音乐、绘画作品，参与选举，争取国际支持，开展相关“原住民族”人权学术研究，通过媒体报道扩大影响等。这些行动一定程度上得到了大众的同情和支持，给当局带来了一定的政治压力。

（3）国际社会“原住民族”社会运动的影响。

1990年，台湾地区“原住民族”社会运动的关键时期，“台湾原权会”以ATA（Alliance of Taiwan Aborigines）名义受邀参加联合国人权委员会“原住民工作小组”会议。由此，台湾地区“原住民族”社会运动进一步与世界“原住民族”社会运动关联并融入其中且不断发展起来。“原运”团体自参加联合国原住民工作组的会议后，对“原住民族”权利的理解更加深入和系统。“原运”团体开始对“原住民族”集体权利、“原住民族”文化知识产权、“原住民族”领土权、“原住民族”传统领域权、“原住民族”自治权等一系列主张有了更加强硬的态度，对台湾地区执政当局的抵制有了更强有力的抗争决心。

（4）民进党在“台独”和“人权”思维下推波助澜。

“原住民族”社会运动的目标在于原住民族的人权落实。标榜“自由、民主、人权”的民进党自然会予以全力支持。而早期的各种社会运动在共同对抗国民党的时候，也都互相支援呼应。因此，民进党作为最主要的政治反对力量，自然对“原住民族”社会运动予以支持。当时民进党的另一个非常重要的目标就是“台独”。如前所述，《联合国原住民族权利宣言》承认“原住民族”享有传统领域的天然主权。一旦台湾地区“原住民族”的“宪法”地位得以确认，即意味着台湾地区“原住民族”享有了所谓的天然主权。而这正是摧毁“中华民国”统治合法性以及对抗大陆的主权宣示的有力武器。所以民进党自始至终对“原住民族”社会运动提供了种种支持。

（二）促成原住民族条款“入宪”的多源流要素汇合

1．民族政策之窗的开启

台湾地区民族政策变迁的“政策之窗”的开启是由于台湾地区民主化政治转型中的“修宪”给民族政策变迁带来了千载难逢的机会，因此依照金登的理论，台湾地区民族政策变迁的“机会之窗”属于“政治之窗”。

1987年台湾地区“解严”并随之开启了“政治自由化”，压抑已久的社会矛盾急剧爆发，各种社会运动风起云涌，“原住民族”社会运动也自然爆发出来并在“原住民族”精英、基督教长老教会和民进党势力的操弄下发展壮大、愈演愈烈。1990年5月李登辉宣告“修宪”。表面上其“修宪”的目的在于继承和深化蒋经国的“政治革新”路线，推动台湾地区实现“民主化”，事实上李登辉的真实目的是在推动台湾地区“民主化”的同时，巩固和强化个人权力并推动台湾地区“去中国化”、“本土化”乃至最终实现“台独”。“修宪”历程的正式开启为“原住民族宪法”地位变更以及台湾民族政策变迁提供了“政治之窗”。没有“修宪”的启动，就不可能使“原住民族条款以及多元文化肯认条款”进入“宪法”。民族政策“企业家”正是抓住“修宪”时机，极力推动民族问题源流、民族政策源流、民族政治源流汇合，才最终实现了民族政策变迁。

2．民族政策“企业家”的积极活动

“原住民族”条款“入宪”离不开民族政策“企业家”的积极呼吁和全力推动。这里的民族政策“企业家”主要指的是推动“原住民族”条款“入宪”的“原运”领袖人物和民意机关的“原住民族”籍的民意代表。其重要作用可概括如下。

（1）首倡“原住民族”论述并广泛争取社会各界的支持。1984年12月，原住民“权利促进会”在成立之初即发起了旨在将“山胞、番、山地人”等抹杀民族属性的歧视性称呼改为“原住民”的正名运动。1987年，“原住民族”籍“立法委员”蔡忠涵在“立法院”正式提出了“原住民”正名议题，引发台湾地区主流社会关注。主流媒体纷纷予以报道，社会各界普遍抱以同情。

（2）发动激烈的街头抗争。从20世纪80年代开始，“原权会”在基督教长老会、民进党等声援下，发动了一波又一波的社会运动。尤其是“国民大会修宪”期间采用了游行、集会、示威、静坐、请愿甚至冲击“政府部门”和“立法院”的抗争手段，对执政当局造成了一定的压力。

（3）与执政当局的谈判与沟通。“修宪”期间，民族政策“企业家”积极争取向“总统”李登辉及“国民大会”陈情、沟通的机会。“原运”积极分子也与“国大代表”、“立法委员”和相关“政府部门”展开谈判和沟通，积极表达和解释自己的主张和意见。

民族政策“企业家”一系列的政策软化活动，让全社会更加理解和支持“原住民族”的诉求，形成了有利于“原住民族”政策变迁的公共舆论与社会氛围。他们所采取的激烈抗争手段和灵活的抗争策略也给执政当局带来了相当的压力。台湾地区最高领导人出于政治利益的考量也放弃了国民党原有的“孙中山民族思想”，转而支持“原运”人士所持的民族观和民族政策建议，从而最终在“修宪国大”上完成了三条源流的汇合。

综上可以看出，正是由于民族政策“企业家”把握住了台湾地区民主化转型中的“修宪”这个民族政策变迁的“政策之窗”，积极促成了民族问题源流、民族政策源流与民族政治源流的汇合，从而推动了民族政策的变迁。

五 结论

——通过运用多源流理论对台湾地区民族政策变迁过程的分析，验证了修正之后的多源流理论对民族政策变迁的解释力。

——台湾地区民族政策变迁的案例说明，民主化转型时期是最容易实现民族政策变迁的机遇期之一。民主化转型是民族政策变迁得以实现的重要的“民族政策之窗”。

——通过借鉴和修正多源流理论的分析框架，分析台湾地区“原住民族”政策“入宪”变迁，可以构建出这样一个民族政策变迁的理论分析框架：民族政策变迁的实现是由各自流动的三个源流，即民族问题源流（是指由原有民族政策存在缺陷而导致一个国家或者地区的民族矛盾激化、民族摩擦加剧、民族发展不均衡等种种问题，但是民族政策制定的参与各方因民族观点不同，对民族问题的界定并不相同）、民族政策源流（由参与民族政策制定各方的民族利益和民族观所决定的民族政策建议所构成）、民族政治源流（由族际政治互动格局、各政党民族问题主张尤其是执政党执政理念中的民族观、公众对民族问题的看法和情绪构成）在机会之窗打开时，在民族政策“企业家”的推动之下实现汇合，从而共同推动了民族政策变迁的实现。