论开发区治理中的自律与他律

赵丽江 陈海林

【摘要】 开发区在我国已有近三十年的发展历史，然而目前我国开发区存在着诸多治理困境，如：开发区扩张乱象难以遏制，开发区产业集约化程度不高，开发区发展负外部性矫正困境以及征地、拆迁冲突频发等。实现开发区的善治需要发挥自律和他律的共同作用，通过完善开发区内部约束和外部制约机制，理顺开发区治理体制，建立科学有效的激励机制、沟通协调机制，并且制定开发区的行为规范，积极借助外生机制的作用等来实现对开发区的协同治理。

【关键词】 开发区 治理 自律 他律

一、引言

开发区是指国家或地区为了吸引外部生产要素，促进本地区的经济发展、科技创新而划出一定的区域范围并在其中实施特殊管理政策和管理手段的特殊区域。由于开发区在管理、政策和资源等方面的优势，开发区在发展过程中创造了大大领先于同地区的平均发展速度，成为该地区的经济发展引擎。各级政府争相设立各类开发区，2003年我国各类开发区已达到6887个，经过国家多部委联合整改，截至2006年底，我国各类开发区数量减少了77.16%，剩余1568个。到2013年底，我国共有国家级开发区近200个，省级开发区776个，地市级开发区近千家。

早期的开发区主要是依靠土地、税收等方面的优惠政策来吸引企业入驻，进而实现产业集聚，开发区的“政策租”是吸引各类企业入驻的主要源泉。目前，我国逐渐取消了对开发区的优惠政策，为促进开发区的持续发展，必须进一步发掘和完善促进开发区发展的内生性机制，如：完善开发区的管理体制、建立新型开发区治理机制等。开发区设立之初，各地按照“小政府、大社会”的原则建立管理模式，目前主要有政府直接管理、政府委托管理和政府委托开发三种管理模式，其中政府委托管理模式是各地开发区广泛使用的管理模式。然而，开发区这种“超级自治”的“城中之城”广泛存在导致了城市治理体系的“碎化”，给城市的治理、发展带来了诸多不便。基于此，很多学者提出了“政区合一”的管理模式，打破“经济区”与“行政区”之间的壁垒，扩大开发区的辐射效应。更有学者提出应该建立“跨域合作模式”，以解决目前我国各地开发区产业结构高度趋同的问题，减小各开发区之间的竞争，促进各开发区之间的合作。

开发区在扩张过程中存在哪些治理困境？如何才能确保在开发区空间不断扩张的情况下继续保证其发展经济的优势？本文将从开发区治理中的自律和他律两个维度出发，通过分析开发区治理中自律和他律的适用性和实现方式，结合开发区的内部治理机构、权力制约机制以及在扩张升级过程中出现的冲突和矛盾，并且利用博弈论的方法来分析这些矛盾和冲突产生的根源，最后，从自律和他律两个维度来探寻实现开发区持续、协调发展的路径。

二、开发区治理中的自律与他律

（一）自律与他律的缘起与发展

“自律”最先是作为一个伦理道德的原则。康德指出，“人应该关心履行责任时所需做的牺牲，而不是这样做所能带来的好处，这样他就能理解责任之命令的权威”，即人们应该通过树立责任意识来约束自身的行为。“他律”则是与“自律”相对的外在约束力量。然而，“自律”和“他律”已经突破伦理道德领域的局限，被广泛应用于公司治理、社会组织治理以及政府治理等研究领域。蔡磊等（2010）指出，有限责任公司治理中的自律是指通过公司章程、机构设置等内部治理规制和权力制约机制来确保公司目标的实现和利益相关主体的利益不受损害；他律则是指通过国家的法律制度、社会舆论监督等外部力量来规范公司的合法经营。曾海若（2010）指出，行政自由裁量权的正当行使也需要自律与他律共同规制，自律是指在行政自由裁量的领域构建裁量的基准制度，他律是指由外部因素对自由裁量权加以控制与监督。由此可见，组织治理中的自律指组织通过完善内部治理结构、权力制约机制以及规章制度等内部因素来约束组织行为；组织治理中的他律则是指通过借助组织外部具有强制效力的法律规范、制约机制以及社会监督等外部力量来监督和规范组织的行为。

（二）开发区治理中的自律与他律

由于信息不对称、交易费用过高以及偏好显示机制失灵等因素的影响，外部力量无法对开发区治理实现完全有效的规范和监督，这时就需要开发区在发展过程中发挥自主治理的作用，进行自我约束和自我监督。埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）指出，要更好地实现公共治理，必须借助自主组织的集体行动理论，以补充现有的由外部力量组织的集体行动理论：企业理论和国家理论。开发区治理中的自律是指开发区治理通过完善内部治理结构、权力制约机制以及治理规则和制度，以实现开发区在发展过程中不仅促进当地的经济发展，而且还重视维护国家整体利益和公共利益的自主行为，它是开发区的自我规制和自我治理行为。但是，由于组织内部治理的缺陷，使得目前我国开发区治理必须还有外部力量的规制。开发区治理中的他律是指通过强制实施国家相关法律法规，引入外部激励机制，同时发挥社会监督的力量，从而实现对开发区治理行为的规范和监督。

三、开发区治理困境分析

目前我国开发区正处于产业调整和转型升级时期，开发区的经济发展和社会治理都面临着诸多矛盾和困境。

（一）开发区扩张乱象屡禁不止

由于在资源、政策和管理方面的显著优势，开发区的设置往往能带动地区经济的快速发展，同时，开发区的设置本身也具有很强的正外部性，如给地方带来扶持资金、政治资源等，因而，设立各种级别各种类型的开发区已经成为地方政府发展经济、提高政绩的重要手段。开发区扩张乱象主要有以下表现：第一，开发区数量不断增多，呈现出居高不下的态势。2003年我国各类开发区已达到6887个，经过国家多部委联合整改，截至2006年底，我国各类开发区数量减少了77.16%，剩余1568个。然而，截至2013年年底，我国各类开发区数量又回升到2000多家。第二，开发区种类繁多。目前我国经济开发区从行政级别上可以分为国家级开发区、省级开发区、省直管市级开发区以及市县级开发区；从产业角度可以划分为经济开发区、高新技术开发区、旅游开发区等多种类型。种类繁多的开发区类型不仅为地方设立开发区提供了便利，也不利于对开发区进行统一管理和调控。第三，开发区土地面积扩展现象严重。已设立的开发区不断向周边地区扩张，以获取发展所需要的土地资源。如2007年湖北省各类开发区总面积为976.9平方公里，截至2012年底，湖北省开发区总面积已达到4213.4平方公里，比2007年增长了313%。开发区的“疯狂扩张”不仅不利于国家进行管理和调控，而且对国家整体产业结构调整、产业布局都有很大的不利影响，因此国务院多次发文要求严格控制开发区的审批和规划，并在开发区土地规划、面积范围、经济指标等方面都有严格限制，旨在抑制目前我国各地开发区的扩张乱象，然而收效甚微。

（二）开发区产业集约化程度低，产业结构严重趋同

郑江淮（2008）在研究中指出，企业选择入驻开发区最主要的原因是“政策租”，而非产业集聚效应。而在很多市县级开发区选择入住的企业较少，政府在选择入驻企业的问题上自主性很低，开发区只是多数企业的简单集中，并没有产生产业集约化的效应。此外，由于目前我国开发区扎堆现象严重，开发区并没有形成明显的产业特色，多数开发区的产业结构高度雷同，这不仅不能发挥资源优势的作用，还加剧了开发区之间的竞争。如，湖北省各类开发区共有140个，其中省级开发区就有89个，如此规模庞大的开发区群实在难以实行差异化发展。对比湖北省X市四个开发区的主要产业，可以发现其主导产业都是纺织服装、食品加工、机械电子、医药化工等行业，产业结构高度趋同。

（三）开发区负外部性矫正困境

由于大量企业集聚、大量流动人口进入而产生的负外部性效应对当地居民的生活和发展带来很多不利影响。一方面，由于大量企业和人员拥入而带来的“拥挤效应”，使得当地政府提供公共产品的压力增大，开发区企业和居民日益增长的公共产品需求和目前我国经济开发区提供公共服务的能力有限之间的矛盾已成为开发区治理中的重要矛盾。另一方面，企业集聚带来的环境污染、交通拥堵、社会治安等问题也影响着开发区的协调、持续发展。近年来，因为企业环境污染而引发的居民上访、抗议乃至群体性事件时有发生。如：湖北潜江经济开发区环境污染对当地居民的生存状况产生了极大的威胁，被人民网报道后引发了社会极大的关注。

（四）开发区征地、拆迁冲突频发

我国经济开发区的发展大多伴随着大量的“土地征收”和“房屋拆迁”现象的发生。如：武汉东湖高新技术开发区在发展过程中便产生了佛祖岭社区、流芳街社区以及豹懈镇社区等大型还建小区。土地是开发区最重要的资源之一，同时也是农民最重要的资源。由于在土地征收补贴和拆迁补贴数额上的差异，以及在征地、拆迁过程中不合理甚至不合法拆迁手段的运用，使得经济开发区在发展过程中因征地、拆迁而引发的上访、抗议事件不断，“征地拆迁”已经成为我国引发社会矛盾最多的源头之一。

四、自律与他律机制不健全是开发区治理困境的根源

（一）权力制约机制缺失

开发区作为地方经济发展的引擎，开发区管委会被授予很大的经济管理权限。这种体制赋予了开发区较大的自主权，为发展经济减少了许多束缚，但同时也使得经济开发区权力约束大大减小。以武汉经济开发区为例，武汉经济开发区管委会的行政级别高于汉阳区和蔡甸区，这就使得武汉经济开发区在区域内的经济行为，如土地开发、招商引资、拆迁征地等都不受行政区的限制。此外，虽然中央政府出台了关于开发区申请的标准，但是目前我国并未出台严格的开发区管理法律，甚至连一部正式的国家级开发区管理条例还没有发布。目前武汉经济开发区管理主要依据《湖北省经济技术开发区条例》以及开发区自行颁布的《武汉经济开发区管理办法》，其管理效力有待加强，而且地方政府出于经济发展考虑，一般都会对经济开发区予以保护。

（二）缺乏科学、有效的激励机制

经济开发区建立之后的第一要务便是招商引资，许多地方都将招商引资作为考核干部政绩的一个非常重要的标准。经济开发区在发展过程中缺乏有效的产业规划，在目前开发区之间日益激烈的招商引资竞争中，“政策租”和社会资本已经成为各开发区招商引资最重要的资源，企业入驻便是终极目的，这无疑难以使经济开发区形成产业集约化发展。此外，长期以来以GDP为政绩考核主要标准的绩效考核标准则加剧了这种状况，很多地区只顾局部利益、不顾整体利益，只顾眼前利益、不顾长远利益，在土地政策、税收政策、环保标准等方面一再放宽，致使经济开发区的产业集约化和产业生态化难以实现。不合理的激励机制不仅使得地方政府在发展过程中为了追逐能实现自身利益最大化的激励点而放弃自律原则，也使得上级政府难以通过激励手段对开发区的发展实行有效的引导和控制。

（三）内治机构不健全

目前我国绝大部分开发区采用的是政府委托管理的管理体制，即开发区管委会作为市政府委派机构代表市政府对开发区进行经济管理，管委会直接对市政府负责。开发区内的其他职能依然由原属行政区内的政府机构履行。管委会这种管理模式在开发区早期曾经对开发区的招商引资起到了很大的作用。然而这种管理模式是对“小政府、大社会”的片面解读，是将政府的经济职能和其他职能简单划分。随着开发区规模不断扩大、人口不断增多，开发区对基础设施和公共服务的需求也越来越强烈，而且开发区由单一的产业园区向功能齐全的新区转变的趋势也越来越明显，管委会的机构设置模式明显不能适应社会对公共服务日益增多的需求。如：武汉开发区管委会是武汉开发区的管理机构，从图2可知，管委会下设机构中几乎一半为党、团、工会组织机构，其余则为经济发展机构，履行社会职能、提供公共服务的政府机构严重缺失。此外，开发区议事机构的缺失也加剧了开发区治理困境。

（四）沟通协商机制不健全，规则意识薄弱

政府与民众之间的沟通协调机制不健全，导致在征地拆迁过程中，政府与被征地拆迁民众之间缺乏正规的议价机制，增加了政府与民众之间的矛盾。如图3政府与居民之间的博弈矩阵所示，政府可用的策略空间为S1={强制执行，协商谈判}，居民可用的策略空间为S2={支持，拖延，拒绝}。

（S1, S2）表示在策略集（强制执行，支持）下，政府与居民可获得的收益，C1表示强制执行策略会给政府形象带来的损失，C3则表示居民为拖延行为付出的成本，C2表示拖延征地时间给政府带来的损失以及维稳成本，C4为居民通过拖延行为可与政府谈判得来的收益，-C5则指政府为协商谈判付出的代价，（-W, -U）则表示在居民坚决反对的情况下，政府还强制执行可能带来的后果，这也就是“暴力拆迁”等行为可能带来的不可预料的后果。通过分析可得，坚决反对是居民的严格最劣策略，应最先摈弃。当维稳成本大于由于居民拖延而带来的附加成本时，即C1＞C2+C4时，该博弈的可实现纳什均衡，即（协商谈判，拖延）策略。所以，在目前我国社会维稳成本居高不下的情况下，虽然居民可能采取拖延策略应对政府的征地拆迁工作，但此时，政府的最佳选择仍然应该是通过合理的渠道、方式与居民进行协商谈判，而非采取强制手段。然而由于目前我国政府与居民间沟通协调渠道不畅，而且部分拆迁主体规则意识薄弱，动辄以暴力拆迁，加剧了开发区治理中的不稳定因素。

五、开发区治理中自律与他律实现路径

开发区治理困境的原因是多方面的，有开发区内部治理机构的不健全，也有开发区权力制约机制的缺失等，开发区的有效治理需要自律和他律的共同作用。只有促进开发区自身、地方政府、中央政府以及社会力量等多元主体的协同治理，才能实现开发区发展的自我规制和外部约束，进而实现开发区的集约化、生态性发展。

（一）创新开发区的内部约束和外部制约机制

完善开发区内部约束机制，地方政府应该要加强对开发区土地面积、土地规划的控制，制度严格的审核标准，对于不符合标准的项目申请、土地规划应该坚决“叫停”，而不是盲目扩大开发区的范围，盲目设立新的开发区。中央政府则应该尽快出台关于开发区的申请和审批、监管和考核的法律法规，并应该明确划分开发区的管理机构，加大对于违规扩张、乱建乱拆等行为的处置力度，增大违规建立开发区的成本，通过成本收益机制来约束地方政府和开发区的行为。发挥社会舆论的监督作用，完善社会舆论相应机制。

（二）建立科学的激励机制，实现开发区集约化和生态化发展

改变传统的以经济增长为核心的绩效考核标准，建立起包含优化产业结构、实现生态环保生产在内的经济考核指标，努力促进开发区集约化生产和生态性发展。通过税收优惠、金融支持等政策扶持开发区内具有发展前景的产业发展，如高新技术产业，重视知识产权的保护和鼓励，培养开发区企业的技术创新能力；适时调整、淘汰能耗高、污染大以及市场需求较小的“夕阳产业”，通过取消对“夕阳产业”的优惠政策，加大其对环境污染和生态破坏的整治力度，规范园区企业间的竞争与合作制度，促进开发区内产业结构的优化升级。逐步改变以“政策优惠”为主要吸引条件的“招商引资”模式，着力提升开发区的投资环境和生产环境，完善园区基础设施，提高开发区内的公共服务水平，通过打造优越的投资环境，吸引更多优质企业入驻。

（三）理顺开发区管理体制，推进“政区合一”的多功能新区建设

一方面，应该理顺开发区管委会与市政府、区政府间的关系，管委会作为开发区的经济管理机构，主要承担开发区的产业规划、招商引资、项目审批以及产业调整等工作；而区政府则应该提高公共服务水平，创新公共服务方式，为开发区的发展提供数量更多、质量更高的公共服务，为经济开发区的发展提供一个优越的投资环境；完善开发区管委会内部约束机制，加大对于开发区建设用地、项目审批等方面的监督，杜绝盲目扩大开发区范围，盲目上马新项目的“乱象”。另一方面，应该在有条件的地区继续推进“新型开发区综合配套试验改革”，实现“经济区”与“行政区”的融合，赋予开发区更多的自主权，将开发区转为一种新的“行政区划”。通过创新政府治理方式，通过运用市场化工具，如：合同承包、税式支出、使用者付费、政府间产权交易等方式，将政府的主要职能从“划桨”转到“掌舵”上来；通过运用社会化手段，培育社会组织，增强政府与民众、社会组织之间的合作，通过政府购买公共服务的方式，提高政府提供公共服务的效率。

（四）健全沟通协商机制，规范开发区治理程序和方式

一方面，政府应该构建由政府、开发商企业和居民共同参与的协商沟通渠道，通过协商和谈判来确定征地拆迁的时间、范围以及赔偿等问题。如政府应该制定科学的土地征收和房屋拆迁的补偿制度。目前我国土地征收的补偿费用主要由土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费、安家补偿费等7项构成，其中土地补偿费是最主要的部分，而土地补偿费为该土地前三年平均生产值的6～10倍，这其实是很低的，远不足以解决失地农民的生计问题。此外，政府应该探索土地增值收益分配机制。据研究，目前我国农民仅能获取土地增值收益的5%～10%，而且方式单一；政府应该加强对“征地”和“拆迁”程序和方式合法性的监管，加大违法成本，坚决避免出现“暴力拆迁”。

另一方面，政府应该着力解决农民失地后的就业问题，帮助失地农民转换“生计模式”，通过对失地农民提供技能培训，增强失地农民再就业能力；借助外生机制和社会力量，如：社区社会组织、企业等，为农民就业提供帮助，实现农民生计模式的转变是促进开发区稳定发展的有力保障。

（赵丽江：中南财经政法大学公共管理学院教授、博士生导师；陈海林：中南财经政法大学行政管理专业2013级硕士研究生）