第四节 目标治国的挑战

学界对组织和个人目标的现象其实很早就有研究，即关于目标设置理论和企业行为理论的探讨。但是，这些理论在政府部门的应用很少，基于这些理论对政府目标的研究还不多见。目标研究的文献很多，特别是在心理学和管理学领域的研究最多。Gary P.Latham和Edwin A. Locke两位学者开创的目标设置理论，大概是组织与管理领域最负盛名的理论之一了（Locke ＆ Latham，1990）。通过累计上千项实验室和实地研究，他们和其他学者一道为目标设置理论提供了坚实的证据基础（Locke ＆ Latham，2013a）。他们发现，设置短期、具体、有难度但可实现的目标，可以通过明确方向、激发斗志、坚持不懈和发展策略等机制，提升个人和团队的任务绩效。与此同时，目标承诺、绩效反馈、任务类型和组织使命都会影响目标设置的作用。

目标设置的早期研究就是做实验，比如邀请大学生参与实验室实验，请他们把一个玩具拆开，然后再把这个玩具组装起来。一般会分两组，一组让你尽力做，另一组人则给你说五分钟做两个，即拆开两个组装两个。这样一来，就可以比较两组中哪一组做得比较好。很明显的是，设置目标的第二组做得好一点，而且设置越难的目标就做得越好。所以，有关目标设置的研究发现非常有力，即一旦设置了目标，它就会产生作用。设置越难的目标，就有越强的作用。目标设置得越具体，大家就越会去做。

基于这些研究，一些咨询机构提出目标设置的SMART原则，认为个人和组织都应设置具体（specific）、可测量（measurable）、可实现（attainable）、相关（relevant）和限时（time-based）的目标。目标管理也被认为是提升个人和组织绩效的关键法宝，被广泛用于管理咨询领域。目前管理咨询公司常用的SMART原则，经常用于指导组织怎么设置目标。首先要设置具体的和可以衡量的目标，不是说要实现社会公平，而是要实现百分之多少的社会公平，即能测量的目标。其次，是可以实现的目标，不是说跳高要跳三米，因为跳不过去，所以目标一定是要能实现的。当然不是说马上就可以轻而易举地实现这个目标，而是说需要付出努力才能实现的目标。此外，是设置相关的目标，即与人的工作有关系，而不是没有关系的目标。最后，目标也要有时限，不是说让人花一辈子去实现这个目标。但是，这些原则是否合适仍然有待研究，因为这些原则本身还没有进行充分的实证研究。

与目标设置相关的一个理论是企业行为理论，该理论认为人是有限理性的，管理者是不可能追求完美的，因此他要在一个有限的约束下做决策。在这种情况下管理者就要搜索信息，用已有的信息和相关的知识去做决策（Cyert ＆ March，1992）。这个理论指出，目标设置的关键因素包括三个，即过去的目标、过去目标的实现情况，以及竞争对手实现目标的情况。这三个关键因素决定了目标的设置情况，一些学者将该理论发展起来，从这个角度研究目标设置及其影响。特别是目标没有实现的时候，组织会采取哪些举动，比如冒险或创新。如果目标实现了，组织也会这样做，因为有很大的余地去创新，而且不怕失败。所以，目标本身会发出很多信号，这些信号会引导人设置下一个目标（Greve，2003）。

对于目标设置理论，最近开始出现一些挑战。2009年，美国管理学会（AOM）旗下的《管理学会视野》（AMP）就有一场学术交锋。研究发现，目标设置不像原来这套理论说得这么好，因为它也可能出问题。为什么？如果你设置一个非常高的目标，如果实现不了，你就会做一些组织不希望做的事情，比如说放弃目标，或者不择手段地通过做假等方式去实现目标。一些研究探讨目标设置的伦理面向，认为目标设置不能只看正面意义，也要看负面问题。还有一些研究认为，目标设置会导致一些不道德的行为，包括对冒险行为的鼓励。可以说，这些研究发现了目标设置的阴暗面。目标设置固然可以提升绩效，却有可能诱发不道德和非伦理的行为，如弄虚作假、故意破坏、懈怠等。因此，一些研究者发出警告，认为“目标疯了”，指出组织设置的目标可能导致许多系统性问题，如狭隘的目光、陡增的冒险行为、不道德的行为、对学习的阻碍、对合作的抑制、对内在动机的压制等。因此，他们建议组织在使用目标时应慎之又慎（Ordóñez，Schweitzer，Galinsky，＆ Bazerman，2009）。

很多人认为，企业与政府是两类不一样的组织，它们的目标也不一样（Rainey，2014）。企业追逐利润，政府的目标更多，如社会公平、社会效益、长远发展等。企业的目标只有一个，就是赚钱，政府的目标可能有很多，如果去看《政府工作报告》，就会发现有很多目标。企业与政府的差别在于，政府的目标都很模糊，企业的目标更纯粹一点。比如，美国联邦政府的目标可以是进一步推动社会公平，或者进一步促进中小企业发展。但是，人们很难评价这些目标实现得好不好，也不知道政府部门是不是在追求这些目标。这是政府部门目标存在的问题，即模糊、多元和难以评价，并对目标管理提出了许多挑战。

目标治国的过程中，存在遇到许多问题，以及一系列挑战。与公共部门有关的话题是绩效目标悖论，我们可以观察分布图。如图1-4所示，横轴指组织的绩效水平，纵轴指组织（部门）的数量。目标设置前的部门绩效分布情况是相对较扁平的曲线，即图中的外围曲线。它是正态分布的平滑曲线，有的部门表现好，有的部门表现差。一旦设置一个目标以后，会怎么样呢？如果将目标设置为平均绩效水平（即虚直线），那么目标设置以后部门绩效分布曲线变得更窄。目标设置导致绩效结果集中于目标两侧，使绩优者自满和懈怠以留有余地（目标右边的部分），使未达标者努力和赶超以达标（目标左边的部分），并使无法达到目标者彻底放弃或孤注一掷（最左边的凸起部分）（van Dooren，Bouckaert，＆ Halligan，2015）。这是因为，表现差的话就要赶超，去表现得更好；表现很好的则没有必要再努力了，就会停一停。还有一些部门，再怎么努力都实现不了目标，怎么办？它们就会放弃目标，或者胡来或懈怠去破坏组织生存。

目标悖论理论认为，原来的目标是有鉴别力的，可以区分部门的好坏；但是现在没有鉴别力了，因为大家都集中在目标附近的区间了。在这种情况下，目标就失去作用。与之相关的一个理论，叫作棘轮效应，即一旦目标上去了就下不来了，目标就只会不断提高。这也符合我们的政府管理现实，即每年设定的目标往往是在上一年的基础上“加码”的。但是，仍然会发生这种结果，即有些人会永远达不到目标。最后，这些人如果被淘汰就被淘汰了，不被淘汰就会在组织里破坏。所以，目标是有刚性的，它可能有一段时间有用，过一段时间就没有用了。就像学生考试一样，重复考一个考题就没有作用了。因此，公共部门存在绩效目标悖论，即目标棘轮效应、临界效应以及目标替代或偏差（goal displacement）。

图1-4 绩效目标设置的影响

资料来源：van Dooren，Bouckaert，Halligan（2015：192）。

上述理论分析和案例讨论都表明，个人、企业、政府和国际组织在使用目标时都会遇到一系列难以逾越的问题和挑战。这意味着目标如果设置不当或使用不适，那么就会导致一些难以预料的负面影响。这说明目标治国并非一个完全正面的管理工具，而是一些需要小心设计和谨慎使用的“双刃剑”。当然，任何治理理念和管理工具都会面临各种各样的问题，但这并不能抹杀它们的重要性。在推动目标治国的过程中，需要对这些问题有所警醒，并采取必要的措施避免其负面影响放大。