二 产能过剩形成机理相关研究述评

重复建设、产能过剩等问题一直是学者、政策部门高度关注的问题。对于重复建设、产能过剩形成机理的研究，一直存在两种截然不同的研究传统：一种传统是以“市场失灵”来解释产能过剩、重复建设的形成机理；另一种传统则是以转轨经济中体制缺陷对经济主体行为的扭曲来解释。两种不同的研究传统，同时意味着两种完全不同的治理政策。以“市场失灵”来解释产能过剩的形成机理，意味着政府应该通过干预市场的方式来治理产能过剩、矫正市场失灵；而以体制扭曲来解释产能过剩的形成，则意味着政府应该通过完善相应市场制度来治理产能过剩。政策部门更倾向于认为产能过剩、重复建设是“市场失灵”的结果。长期以来，政策部门以包括市场准入、项目审批、供地审批、贷款的行政核准、目录指导、强制性清理等行政管制政策来治理重复建设、产能过剩。同时，重复建设、产能过剩及其“市场失灵”解说成为政府部门广泛干预微观经济的最为重要的依据之一（江飞涛、李晓萍，2010）。

（一）以“市场失灵”解释产能过剩形成的主要理论及其缺陷

以“市场失灵”解释产能过剩形成的研究传统，可以追溯到社会主义政治经济学对于经济周期的认识。早期的研究认为市场经济社会化生产中投资决策的分散化和无政府状态导致重复建设；在随后的研究中，多数学者运用产业组织理论，将“不合理重复建设”“过度竞争”的形成，解释为一种市场失灵。最具代表性的有四种理论观点：①低集中度的市场结构导致重复建设。持这类观点的学者，多误读了贝恩（Bain, 1959）、鹤田俊正（1988）关于过度竞争问题的相关论述，也误读了克拉克（Clark, 1940）的有效竞争理论，在论证上缺乏严密的理论逻辑。②杨蕙馨（2000, 2004）、牛桂敏（2001）等人认为，行业低进入壁垒和高退出壁垒的结构性特征导致重复建设。这种观点面临的理论和逻辑上的矛盾，就在于退出障碍就是一种进入障碍（Caves and Porter, 1977; Gilbert, 1989; Caves, 1998），高的退出壁垒将会导致高的进入壁垒，低进入壁垒和高退出壁垒无法并存（李伟，2006）。③以自由进入的企业数目可能会大于社会福利最大化情况下的企业数目（即过度进入定理）解释过度竞争或重复建设（Kotaro Suzumura & Kazuharu Kiyono, 1987；张军，1998；曹建海，2001；罗云辉，2004）。该定理的成立严格依赖于次可加性的成本函数和商业盗窃效应两个强假设。由于在多数竞争性行业中这两个条件均不能满足，以过度进入定理解释竞争性行业的过度竞争、重复建设并不合适（江飞涛、曹建海，2009）。④以保有过剩生产能力促进企业间的价格合谋来解释重复建设或过度竞争（植草益，2000；罗云辉，2004）。该理论的一个根本缺陷是忽略了过多的产能投入会带来更多的成本投入；此外，由于真实价格信息的不对称性和滞后性，而产能投资可观测性很高，保持在默契合谋时均衡数量的产能而不增加额外产能，相对于价格协调更有利于保持企业间的合谋。

近年来，在延续“市场失灵”传统的研究中，林毅夫等人的研究颇有影响。林毅夫（2007）把产能过剩归结为一种“潮涌”现象，认为中国是一个发展中国家，存在着“后发优势”，很容易正确预测产业的前景并达成共识，而良好的社会共识又引发大量的企业进入某个行业，出现投资的“潮涌”。这一假说试图说明，发展中国家由于其阶段性特征会产生有别于发达国家周期性波动中产能利用不足的严重产能过剩现象。“潮涌”在一定程度上是发展中国家产业升级过程中新行业市场需求快速增长带动产能投资相对集中与高速增长特征的描述。但是，“潮涌”现象必然导致严重的产能过剩的逻辑却不清晰。在一个技术成熟、产品市场已经存在、有前景的似乎充满确定性的产业，投资者几乎不考虑其他市场进入者的数量与投资规模，集体对未来市场供需状况产生持续、严重的错误预期，本身就是异常矛盾的。即便在一个技术成熟、市场已经存在的新产业中，市场需求规模、结构及其变化趋势仍然面临高度的不确定性。该产业具体在什么时间迎来市场规模的高速增长？在某一具体时间市场需求规模多大？在未来这一市场规模将面临什么样的变化？未来市场上会出现多少新的供给者以及供给规模、成本如何？未来市场的供需平衡状况是什么样？这些都将是高度不确定的，在投资风险、投资损失和投资收益自我承担的经济体制中，即便存在“潮涌”现象，投资失败的风险和损失依旧是约束企业投资冲动的重要力量。还需要进一步指出的是，对这些新的、有前景的行业，企业、政府也并不存在对未来市场预期的所谓共识，不同预期之间往往分歧巨大；也根本不存在所谓全社会对于行业良好发展前景（产业升级方向或总需求等）的正确预见，在钢铁、汽车、电解铝等行业发展中，社会各方对于需求规模的预测均与实际需求存在巨大差异。

林毅夫、巫和懋、邢亦青（2010）试图在此基础上，阐述“潮涌”现象和产能过剩的形成机制。该文在延续全社会对行业的良好前景（特别是总需求）可正确预见并达成共识的假定，构建了一个先建立产能再进行市场竞争的动态构架，探讨各企业对行业内企业数目和投资总量不确知情况下的产能投资行为，并指出“行业内企业总数目不确知”情形下可能会出现产能过剩的现象，实际上这种不确知情形下同样可能出现产能不足的现象。在模型中，企业进行产能投资决策时，必须在未来（可能）出现产能不足时（实际企业进入数目不足）尽可能获取风险收益，以及未来（可能）出现产能过剩时（实际进入企业数目过多）尽可能减少风险损失之间进行权衡，企业选择的均衡产能满足边际风险损失与风险收益相等的条件；从社会总福利的角度来看，则是面临尽量减少（可能出现的）产能不足时消费者需求不能得到满足时消费者剩余的损失，与尽量减少（可能出现的）产能过剩时生产者福利损失之间的选择；企业选择均衡产量时，社会总体产能投资数量同时也是社会总福利期望值最大化时的数量。在模型中，可能出现的产能过剩实际上只是不完备信息假设条件下对均衡状态的偏离，这种偏离是现实世界中市场的真实、正常现象，并不需要宏观政策之外的其他政策关注。在现实经济中，经济主体的信息从来就是不完备的，市场始终处于供需动态匹配并趋于均衡的过程中，对于均衡状态的偏离与回复都是市场的常态。市场的发现机制、纠错机制以及有效利用分散局部知识的特质，使其能迅速发现这种偏离并趋向动态均衡。林毅夫、巫和懋、邢亦青（2010）高估了发展中国家新行业市场需求急剧扩张对于产能过剩出现的概率和程度的影响。例如，他们假设某行业的企业实际数目在概率分布的无偏估计不变的情况下，市场规模急剧扩大并被正确预期时，产能过剩发生的概率与程度都会增大。然而，事实上市场规模急剧扩大并被各方准确预期的时候，对于未来市场上该行业企业预期的数目将会增加，这会在很大程度上抵消市场急剧扩张对于可能形成产能过剩的影响。又如，他们认为当产能投资的沉没成本很低时，将使得产能过剩发生的概率明显增加，产能过剩可能发生的程度也会更为严重。然而，产能投资的沉没成本越低，产能过剩导致的福利损失越小，退出成本也越小，产能过剩发生时的调整也更为迅速。

（二）以转轨经济体制缺陷解释产能过剩形成机理的主要理论评述

以转轨经济中体制缺陷对经济主体行为扭曲的研究传统，可以追溯到科尔奈（中文版，1986）关于“投资饥渴症”的论述。科尔奈认为，由于缺乏内部产生的自我约束机制，在经典社会主义体制中存在严重的投资饥渴症，中央政府只能通过行政机构严格的投资分配过程从外部来约束这种投资饥渴症。科尔奈（中文版，2007）指出在社会主义经济体制转轨过程中，投资决策的分散化，放松了政府对企业投资的外部控制，但是却没有通过利润动机或者对财务困境的担心建立起任何自我控制机制，这使得改革往往加重了经典社会主义体制固有的投资领域过热倾向，而并非使之降低。科尔奈的开创性研究为重复建设的形成机理开辟了一个独特、有益的视角。国内一些学者延续了这一研究传统，进一步从中国经济转轨过程中的体制缺陷来解析重复建设的形成，其研究更多结合了中国经济转轨过程中的实际情况，在一定程度上发展和补充了科尔奈的研究。①张维迎、马捷（1999）建立了一个所有权和经营权分离条件下的古诺模型，来说明国有企业的所有权缺陷和落后的技术水平将导致恶性竞争。他们认为国有企业经营者在追求个人目标最大化和追求“企业效益最大化”之间存在严重偏离且技术水平足够落后时，国有企业经营者就会进行恶性竞争。张维迎和马捷的研究，在很大程度上可以看作是对科尔奈研究的一种延续。不过，他们的研究主要适合解释改革初期重复建设的形成。随着国有企业改革的加深和破产机制的建立，其所隐含的条件不再符合实际。②杨培鸿（2006）建立了一个基于委托代理框架的模型，从政治经济学的角度分析重复建设的形成机理。模型分析表明，在信息不对称的条件下，地方政府利用（对中央政府）信息优势寻租的行为会导致重复建设问题。杨培鸿分析中的情形很符合中央政府计划、主导和出资条件下的基础设施建设和重点投资项目，但是并不符合一般性行业中的投资行为。③皮建才（2008）建立了一个先进、落后两地区之间的分工模型。试图以此说明，两个地区先进部门（比如制造业部门）的技术差距太小以及宏观经济环境中存在的初级产品的价格扭曲，会导致先进部门的重复建设。皮建才的分析中假设先进地区在制造业产品的劳动生产率上略高于落后地区，并在其模型中抽象掉了劳动力等要素价格差异。但是，先进地区与落后地区之间，这种要素价格上的差异是显著并且十分重要的，落后地区在劳动力价格、土地价格等生产要素上所具有的显著成本优势，会使得在技术差距比较小的情况下先进地区制造业部门转移到落后地区具有比较强的经济合理性，把这种转移当作重复建设并不合适。

20世纪90年代末以来，许多学者注意到现阶段转轨过程中发生的显著变化，并将地区竞争中地方政府对于投资的不当干预，作为重复建设的根本性原因。郭庆旺、贾俊雪（2006）指出，地方政府在财政利益和政治晋升的双重激励下，总是有利用违规税收和土地优惠政策进行引资的强烈动机，继而引发企业的投资冲动。周黎安（2004, 2007）指出，中国的地方官员在类似于政治锦标赛的晋升体制下，更为关心自己与竞争者的相对位次，政府官员不愿意合作却愿意支持“恶性”竞争，各级地方官员在招商引资过程中进行恶性竞争，并以此解释我国地方保护主义和重复建设的形成原因。北京大学中国经济研究中心宏观组（2004）认为，地方政府、企业和银行三方共谋土地和贷款两种最关键的生产要素，导致对全社会而言过度的投资。李军杰、钟君（2004）和李军杰（2005）认为：过分注重经济增长、招商引资的政绩考核体制决定性地引导了政府官员的行为，不完善的市场体制使地方政府能控制稀缺资源，进而保障地方政府的意愿得到实现。在这样的约束条件下，地方政府给投资者提供各种各样的优惠条件，例如零地价、税收优惠、压低电价等，这极大地降低了私人投资成本，使私人投资成本远远低于社会成本，从而扭曲了企业的投资行为，使企业进行过度的产能投资。王晓姝（2012）及沈坤荣、钦晓双（2012）均认为在现有政绩考核制度下，GDP锦标赛的晋升机制导致地方政府更为关注经济发展的短期效应，忽视优化结构均衡的投入，从而诱发以产能过剩为代表的经济非均衡性发展，而中央政府的治理措施在地方往往被束之高阁，产能过剩问题因此愈演愈烈。周黎安、李军杰、郭庆旺等人的研究，暗含了这样一层意思，即地区之间对于资本流入普遍的补贴性竞争是导致产能过剩的主要原因。这为我们进一步分析现阶段的产能过剩形成机理提供了很好的思考与借鉴。但这些研究有的着重于地方政府行为，有的侧重于产能过剩的宏观影响，对于地方政府的补贴性竞争如何扭曲企业的投资行为最终导致产能过剩的形成机理则很少涉及。

（三）不当产业政策导致重复建设与产能过剩——被忽略了的研究

对经济的微观干预往往会阻碍市场的自发调整过程，产生新的市场过程，从而引起无法预期的不良后果。产业政策对经济进行直接的微观干预时，往往也会引起无法预期的不良后果。中村隆英和小宫隆太郎（1988）都认为，在日本，大家所说的“过度竞争”正是因为产业政策干预才发生的现象。中村隆英指出，日本企业之所以能在同行业内部争夺地盘，并超出自有资本能力进行投资而实现整个行业的高速发展，是因为在行业中存在着一种期待感，即认为一旦生产过剩、利润率急剧减少而使整个行业陷于困境时，政府就会“行政指导”给予救济。小宫则认为，设备投资的“过度竞争”，正是政府实行“某些配额制”的结果。也就是说，在可以用简单的指标表示生产投资设备能力的产业，由于是通过与现有能力相适应的配额制进行行政审批的，对超出从市场状况来看是妥当而且合理限度的设备投资来说是一种刺激。Kim（1997）建立了一个在位者、潜在进入者与政府共同参与的模型，并考虑在位者阻止进入的行为，以及进入管制对在位者阻止进入行为的影响。他的研究表明，政府对进入的规制行为会降低在位者阻止进入行为的成本，在位企业会通过保有较多的剩余产能以诱使政府进行更为严格的进入限制。根据Kim（1997）的研究，即使过度进入定理成立，不但不会减轻产能过剩的问题，反而会进一步导致产能过剩。

在中国每当出现产能过剩时，政府就会出台一系列的政策进行调整和救济，在中国的产业政策中有很强的扶持大规模企业限制小规模企业的倾向，在淘汰落后政策中也往往以小规模设备与小规模企业为主要淘汰对象，这些政策与日本治理“过度竞争”的政策非常相似。有迹象表明，这些政策在较大程度上扭曲了企业产能投资行为，是造成产能过剩的重要原因之一。李平等（2009）指出淘汰落后产能以设备规模作为主要标准，这可能导致小企业为避免被淘汰而投资相对大规模的设备，使产能过剩问题加重。江飞涛（2008）指出：在“扶大限小”的产业政策下，许多中小型钢铁企业为了避免未来成为规制政策限制和淘汰的对象，纷纷在地方政府的支持下快速扩充产能，许多钢铁企业为了能在规制政策收紧后获取更多的市场份额，并在今后的运行中得到更多的政策倾斜，往往同时在政策相对宽松时期尽可能高速度大规模进行产能投资，这反而加重了产能过剩的严重程度。李平等（2010）指出“扶大限小”的产业政策，对战略性新兴产业产能投资的大量补贴，会导致较为严重的产能过剩问题。

（四）地区竞争相关研究简要述评——紧密相关的研究

改革30多年的发展，使中国的经济取得了举世瞩目的成就，对于中国经济增长源泉的解释，主要归结于地方政府的竞争在基础设施建设、扶持本地企业发展、利用各种优惠政策招商引资等方面尤为重要的作用（Montinola, Qian, Weingast, 1995; Qian, Weingast, 1996; Jin, Qian, Weingast, 2005；李永友等，2008；徐现祥等，2007；张五常，2009；陶然等，2009）。在中国以分权为特征的改革过程中，财政分权为地方政府提供了相对自主的经济决策权和财税激励，以及以GDP增长为基础的晋升锦标赛，为中国地方政府提供发展经济的动机，使其在长达30多年的地区经济增长中扮演了一个非常重要的角色，地方政府致力于寻求一切可能的来源进行投资、推动地方经济发展的热情在世界范围内也是罕见的（周黎安，2007）。并且，由于政治晋升博弈的基本特征，政治促使参与人只关心自己与竞争者的相对位次，参与者面临零和博弈而非正和博弈，这就使得同时处于政治和经济双重竞争的地方官员之间的合作空间非常狭小，而竞争空间非常巨大（周黎安，2004）。尤其是1994年分税制改革后，地区竞争的方式也发生了转变，从对本地政府所有的国有和乡镇企业提供各种形式的支持，乃至设置地区壁垒实行地方保护主义，转向吸引外来私营企业投资而进行竞次式地区竞争，并且竞争程度愈演愈烈（陶然等，2009）。

近来有少数学者指出地方政府的竞争是重复建设、诸侯经济、地方保护、公共品供给低效率、土地实际价格扭曲等问题的根源，而且还可能导致耕地流失、政府财政收入流失、环境恶化等问题，甚而引起经济波动（周业安等，2008）。随着市场一体化程度的加深，中国地方竞争的形式出现了比较大的变化，对于资本流入的补贴性竞争成为重要的竞争手段，普遍的补贴性竞争对于企业的空间选择产生重要影响。尤其近来，中国各地方政府的债务危机引起各方关注（各地方政府的债务总额达到10.7万亿元人民币，相当于中国国内生产总值的近30%）。究其原因，正是地方政府投资冲动下对经济的过度干预造成的。在中国的财政分权体制和以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制的激励下，地方政府具有强烈的动机干预企业投资和利用各种优惠政策招商引资，由此推动各级地方政府以吸引资本为核心展开竞争，导致地方政府利用各种融资手段而债台高筑。

事实上，这些债务仅仅是地方政府投资激励中的一部分。渐进式改革施行的制度安排，为地方政府预留的制度创新空间及剧烈竞争的地方政府提供了可以利用的“模糊产权”和“预算软约束”等不规范的制度约束环境。在缺乏统一的举债口径和刚性的举债数量限制的情况下，以利用非市场化的土地征用体制扭曲土地供应、攫取国有银行的“金融租金”等手段进行隐性融资，通过低价甚至零地价出让工业用地、税收优惠或返还、补贴性基础设施等手段，对企业的投资行为进行直接干预，导致大量的地方政府机会主义行为出现，并不断“自我强化”，引发企业投资冲动，财政竞争加剧和中央政府调控不足更是助长了地方政府的违规行为（李军杰，2005；郭庆旺，贾俊雪，2006；陶然等，2007）。

地方政府行为的以上特征，就决定了地方政府为了吸引和促进企业在本地投资，会不惜大量负债甚至扭曲土地等资源的供应。这种以地方政府提供低价土地、补贴性基础设施乃至放松劳工、环境保护标准吸引制造业为特征的地区竞争和发展模式，虽然短期内对经济增长具有促进作用，但长期而言，并不具备经济、社会发展乃至环境保护上的可持续性，带来的后果显而易见。①地方政府大肆进行基础设施建设，造成盲目举债和金融风险加大；②制造业重复建设、过度投资、产能过剩，资源利用率低，企业盈利能力差；③助长了高污染企业的生产，导致生态环境恶化，使资源环境约束矛盾更为突出；④扭曲企业的投资与竞争行为，带来区域间产业同构问题，使区域分工与专业化水平低、经济结构不协调的问题更为严重；⑤甚至进一步造成通货膨胀，带来经济波动等问题（周业安等，2008, 2009；陶然等，2009；耿强等，2011）。