二、我国的社会保障法律体系建设及其对经济发展的总体影响

新中国走过的六十多年同样也是我国社会保障制度发生翻天覆地变化的六十多年。在1978年改革开放前，我国长期实行与计划经济体制相统一的社会保障政策，最大限度地向人民提供各种社会保障。20世纪80年代中期以来，随着社会主义市场经济体制的建立与完善，我国对计划经济时期的社会保障制度进行了一系列改革，逐步建立起了能够与市场经济体制相适应，并由中央政府和地方政府分级负责的社会保障法律制度的基本框架。

（一）社会保障法律制度建设为经济增长与社会发展作出了巨大的贡献

自新中国成立之初，我国政府就致力于社会保障法律制度的建设与完善。市场化改革之后，传统的计划经济体制条件下的“单位保障”制度，很快地就暴露出其难以为继的种种弊病，如效率低、覆盖面狭窄等等。通过一系列的改革与创新，我国目前已基本建立起了以社会保险法律制度为核心，并包括社会福利、优抚安置、社会救助以及住房保障等多项内容在内的社会保障法律体系。并且，现阶段我国社会保障制度所覆盖的群体范围，以及社会保险基金收支的规模等，都在不断地扩大（见图1-2、图1-3）。例如，以社会基本养老保险为例，2009年，我国城镇基本养老保险已覆盖23550万人，年末参加基本养老保险的农民工人数已经达到了2647万人，参加农村养老保险人数则为8691万人（人力资源社会保障部， 2010）。作为社会保障法律体系核心组成部分的社会保险法律制度，正日益发挥出“社会安全网”的积极功能。

图1-2 我国各项社会保险制度的覆盖情况

数据来源：劳动（人力资源）与社会保障部．劳动（人力资源）和社会保障事业发展统计公报[R].2001—2010。

图1-3 我国社会保险基金的收入与支出情况

数据来源：劳动（人力资源）与社会保障部．劳动（人力资源）和社会保障事业发展统计公报[R]. 2001—2010。

（二）社会保障法律体系不健全抑制着经济效率的全面和快速提升

在经济转轨和社会转型的特殊历史时期，社会保障法律制度的不健全，以及在城乡和地区之间发展的不平衡，正在对我国经济与社会的协调发展形成极为不利的制约效果。例如快速地步入有着数以亿计的老年人口的深度老龄化社会，使得全社会的养老保障需求的满足，成为了一个非常巨大的社会问题和严峻挑战。并且，随着改革的不断深入，作为提高经济效率的必要前提的劳动力资源的自由流动和优化配置，也对整个社会保险制度的建立健全，提出了极为迫切且更高的要求。然而，现实的情况则是：当前仍没有被以政府为主导的社会保障体系所覆盖的人口群体，依然是十分的庞大。例如，我们可仍以社会养老保险为例，2009年，我国城镇基本养老保险参保人数为23550万，参加农村养老保险的人数为8691万人，而同期我国就业人员的总数已经达到了77995万人。同时，贫困阶层和一些弱势群体的社会保障何以能够快速和有效地加以解决的问题，也有待于继续大力地探索和推进。假如依据目前的标准，我国农村（人均纯收入）贫困标准为1196元，农村贫困人口为4007万人。2009年继续实施上述标准，经国家统计局的测算，2009年年末，我国农村贫困人口仍有3597万人之多（国家统计局， 2010）。另外，当前我国的社会保险制度虽然经由了不断的变革与创新，但是对于社会保险基金的保值增值等问题，仍然不能不存在着若干疑虑。并且，制度的“碎片化”发展倾向之下，有可能埋藏着当前以及未来一系列制度发展问题的根源。

总之，正如刘易斯所指明的那样：“收入分配的变化是发展进程中最具有政治意义的方面，也是最容易诱发妨嫉心理和社会动荡的方面”。所以，诸如贫困阶层和弱势群体的社会保障等问题的存在甚至恶化，是与社会保障所追求的社会公平性的基本目标背道而驰的，无疑也会抑制经济效率的快速提升。

（三）保障水平低下与管理低效同样可能导致经济效率的损失

关于社会保障体系建设，“低水平”与“广覆盖”一再地被官员、学者以及社会各界所提及，并似乎早就被公认为是客观的现实标准和唯一合理的选择。因为，这“显然”是由经济发展总体水平不高的基本国情所决定的。我们可以暂且不去讨论它的合理成分究竟能有多大，以及这样看待此一问题的角度是否足够的全面。至少我们可以明确的是，如果“低水平”是低到了一个聊胜于无的地步，那么就不能不对它的功能和作用产生大大的怀疑。现实的情形则是，我国的社会保障水平长期以来都是严重偏低的，近年虽然快速上升但仍然不到3%，即便加上社保基金支出来重新进行测算与衡量，也依然尚且不足5%（财政部社会保障司课题组，2007）。这样的水平，远远落后于德国等福利国家，也同样落后于人均国民收入水平与我国相当的一些国家，例如白俄罗斯、罗马尼亚和伊朗等国，而只是同经济发展水平远低于我国的一些国家的水平相当，如印度尼西亚、缅甸和孟加拉国等。

与此同时，管理上的低效甚或无效，也足以抵消一切机制设计和制度创新的诸多努力。现阶段我国社会保障管理方面依然存在着诸多亟待解决的问题，如社会保险基金监管不力、社会化管理服务水平低下、社会保险经办机构建设滞后，以及专业化管理人才队伍建设进程滞后，等等。