承担重大资本支出
我们面临的一个基本问题是：经济计划和社会计划如何能在全国范围内实现，尤其对于国土面积更大的国家？高铁线路、高速公路属于必需品还是奢侈品？日常便民设施的提供，是否应当只集中于城市及其周边区域，其余地带则交由市场力量处理？追求类似农业建设可持续增长这样的战略目标，如果国家只给予最低限度的支持，市场能否实现自我繁荣？
即使对于发达国家的市场，也极少有公路、电网和电信网络一类的基础设施项目能够获得银行的主动贷款支持。然而，正是这些基础设施的存在，推进了经济和社会的发展。从历史上看，传统的政府职能几乎总是包含这样的内容：公路建设、城镇发展规划，以及学校、医院和水电供应类市政公用事业等。开发预算也通常由此类投资高昂的项目组成，在一段时期内给予资金支持，直至建成最基本的基础设施。
然而，随着时间的推移和经济的发展，需求发生了改变。大多数政府现在已经意识到，以前在基础设施上可谓充足的投资，回头看来却依然不足。这一点在美国、英国这样的发达经济体中的公路和铁路领域，表现得尤为明显——由于一直没有定期维护基础设施的后续努力，投资缺口不久就变得十分明显，甚至在某些情况下，缺口规模大得几乎不可能被完全弥补。
同时，伴随着科技进步，新的需求也应运而生。互联网使得计算机通信空间的创新以迅雷之势得到广泛应用，其中也包括商业领域，这削弱了对需要巨额资本投资的传统电信骨干网络的依赖，但与此同时，本来就承受着公共支出压力的财政资金变得更加捉襟见肘，因为接下来，宽带铺设开始浮出水面。服务业占比较高和高度城市化的经济体，无法承受错过这一趋势的后果，因此它们便快马加鞭地发展和升级现有设施（参见案例2.1）。这一逻辑同样适用于具有广袤农村地区的国家——现在的宽带技术替代传统电信，以及移动电话取代过去的固定电话，都使得与茫茫人海中的任一分子交流简直轻而易举、畅通无阻。有趣的是，虽然需求是同一的，但满足方式却多种多样，从而也产生了大相径庭的行业结构和行业参与者状况。所有的例子都清楚地表明，问题的关键在于以下三个方面：这种基础设施的战略地位如何，政府是否能够为铺设基础设施提供资金支持，应该优先选择哪种行业结构。
案例2.1 宽带铺设竞赛
当今世界，许多政府即便不把铺设宽带网络列为国家议程的重中之重，也会将其视为基本必需事项。实证研究已经证明，一国的宽带发展与其经济增长之间存在正相关关系。
完善的宽带基础设施，有利于促进思想和信息的产生，有利于国内各地、国与国之间思想和信息的迅速传播。恰似公路、桥梁等其他需要高资本支出的公共基础设施一样，宽带基础设施的铺设在私人部门能够接手作为服务提供商之前，虽非必需，通常也需要政府干预。下面的例子展示了三个国家各自基于战略价值、竞争力、资本可用性这些不同视角，所采取的各具特色的企业模式。
提起宽带网络，就无法回避耗资问题。但是，各个国家又真的没有什么选择余地，尤其是那些想要在服务方面保持竞争力的更是如此。在铺设宽带基础设施的过程中，澳大利亚和新加坡政府采用了一种结构性分离方法，即国家负责宽带网络基础设施基本部分的搭建，然后，政府将其出售或租赁给各家零售服务提供商，接下来，后者向公众出售互联网接入服务并进行管理。这种方法的优点之一是，它为零售服务提供商创造了一个独立于技术基础设施的公平竞争的舞台。
在澳大利亚，国家宽带网络有限公司（National Broadband Network, NBN）作为政府全资拥有的企业，于2009年4月注册成立，负责设计、建设和运营澳大利亚全国的宽带网络。到2021年，澳大利亚几乎全部（93%）人口将接入高速互联网。这个项目所需的资金总额大约为440亿澳元（约合460亿美元），其中，政府提供300亿澳元（约合315亿美元）的股本，其余来自债务融资。国家宽带网络有限公司以全国统一的价格（2012年为每月24澳元，约合25.2美元）将网络租赁给零售服务提供商使用。截至2012年6月30日，已有41家零售服务提供商同国家宽带网络有限公司签署了协议，这41家提供商在固定宽带市场的份额占比达94%以上，借助国家宽带网络有限公司500多份服务计划提供生活、工作、娱乐全方位的服务。
在新加坡，资讯通信发展管理局（Infocomm Development Authority, IDA）于2008年9月，启动了具有超高速的下一代国家宽带网络（Next Generation National Broadband Network，下一代NBN），通过高速互联网接入访问将整个岛连接在一起。截至2012年年中，新加坡95%的房屋都配备了下一代NBN的接入口，余下的5%将在2013年年中完成。资讯通信发展管理局采用了一种与上述不同的方法，即向私人部门授予设计、建造和运营基础设施的合同，同时，由OpenNet私人有限公司（OpenNet Pte Ltd.）负责保证无源网络的铺设，由Nucleus Connect私人有限公司（Nucleus Connect Pte Ltd.）负责保证有源电子产品的运营，以便为各个零售服务提供商提供宽带服务。为了加快网络的铺设和推广，新加坡政府为OpenNet公司提供的拨款高达7.5亿新加坡元（约合6亿美元），以使OpenNet可以向Nucleus公司提供每个光纤接入每月15—50新加坡元（约合12.2—40.7美元）的批发价格，接下来，Nucleus公司向零售服务提供商以批发价格每月收取21新加坡元（约合17.1美元）。到2013年年初，已经有超过30万的用户（这一数据是2012年1月10万用户的3倍）订购了来自19家服务提供商的下一代NBN服务。这些服务提供商为个人消费者和企业用户提供了多种多样的宽带访问计划。
韩国采用的又是另外一种截然不同的模式。其宽带市场高度竞争，由私人部门主宰，政府则在领导、规制方面予以支持，并对私人部门建设宽带设施提供低息贷款和税收退还。为了满足未来的服务需要以及广播和电信网络的发展需求，2009年1月，韩国广播通信委员会（Korea Communications Commission）宣布了一个关于超宽带融合网络（Ultra Broadband Convergence Network, UBcN）的新计划。对此，私人电信部门予以了积极响应。该计划需要的总支出为34万亿韩元（约合320亿美元），其中，中央政府承诺投资计划的3.8%，即支出1.3万亿韩元（约合12亿美元）。其余部分来自私人电信运营商。2009年，韩国电信已经向网络基础设施投入1.1万亿韩元（约合10亿美元），并计划向住宅光纤服务再投资1700亿韩元（约合1.6亿美元）。同样，2008年，SK电讯（SK Broadband）向网络基础设施投资了4100亿韩元（约合3.85亿美元）。
倚重私人部门的能力去融资和发展宽带网络，韩国的这一经验表明，当发展某一个部门时，政府并不一定总要扮演核心角色。不过，综观上述三个市场，我们可以看到，在实现国家目标的同时，政府的介入程度和补贴水平是如何引导或影响私人部门的发展的。
接下来，让我们重新回到最基本的现实中来——为了产生更大的经济影响，市场之间、社区之间，通过公路和铁路连接在了一起。节约时间获得的回报、相对较低的经营成本，以及规模经济，使得投资陆路交通基础设施成为实现增长的一件有力的必行之事，而且通常优先于空中和海上运输。尤其在像中国这样的大国里，没有什么比陆路交通基础设施投资更具有政治优先性了。
但是，具有讽刺意味的是，在更为发达的国家，道路基础设施却已落后于需求。其中，许多国家的赤字都可以归因于对政府财政拨款传统模式的坚持。随着时间的推移，建设赤字逐渐累积，变得不堪承受。英国和美国基础设施不足的状况，给予了充分力证。现在，许多国家开始接受公共部门和私人部门合作（公私合作，PPP）的模式。但是，进展可谓举步维艰，特别是在美国——1990—2006年间，美国通过公私合作模式仅为交通基础设施融资100亿美元；英国的表现要好一些，虽然经济规模只有美国的六分之一，但同期相同模式的融资总额达到了500亿美元。案例2.2对各国铁路基础设施的状况进行了比较，并归纳概括了其中的各种考虑因素。
案例2.2 政府尚需再迈一步
政府的某些传统责任，任凭时间流逝，也不会随之改变，例如重要基础设施的建设、运营和维护。然而，哪些才是需要政府投资的重要基础设施，这尚不完全明确。现在，由于对私人部门提供社会职能和服务——传统上理解为公共范畴——的依赖性越来越强，例如邮政服务和固体废物处理，从而造成公共基础设施和私人基础设施存在大量重叠。这些职能和服务通常通过合同安排或绝对所有权实现。尽管如此，某些基础设施系统仍需要依赖政府定期投资，其原因在于，为了不断保持和保证质量水平或服务水平满足一定的标准，需要巨额的配套资本支出。铁路客运系统就是这样一个例子。
中国拥有目前世界上最长、最广阔的高速铁路网络，估计到2015年年底，总长度将达到约18000公里，这绝非偶然。按照历史标准衡量，建设成本已然过高：根据第十二个五年规划，中国将支出大约6500亿元人民币（约合1040亿美元）用于铁路基础设施建设，将在2013年建设铁路超过5200公里，但这些也只是全部3000亿美元项目中的一部分。此外，线路的运营和维护费用也不菲，例如，京津城际铁路建设耗资204亿元人民币（约合33亿美元），为了保证其能够处于运营状态，每年还要花费18亿元人民币（约合2.9亿美元）。尽管大部分线路初期处于亏损运营状态，但是中国政府坚信：着眼于未来，高速铁路网络具有投资价值，它将提升国民经济的生产力和竞争力。
在过去的十年里，俄罗斯政府也抱有相似的愿景，曾经投入巨资改进和升级本国的铁路系统。俄罗斯政府的努力已经取得成效。俄罗斯铁路公司（Russian Railways）作为一家国有公司，是目前世界上最大的公司之一，拥有雇员120万人。2012年，它的产值占到了俄罗斯国内生产总值的1.7%。不过，英国的情形就相形见绌了。英国铁路公司（British Rail）于1947年先是进行了国有化，之后在1994—1997年期间又进行了私有化，导致本来就没有到位的资本投入更是雪上加霜。虽然客运能力得到提高，但是，铁路基础设施维护不善，导致了一些事故的发生。现代化和更换轨道的高昂成本，最终把私人铁路基础设施公司拖入了破产的深渊。最近，已经出现了要求英国政府重新实施铁路系统国有化的呼声。为了安抚批评者，保守党政府于2012年7月出资94亿英镑（约合153亿美元）用于英格兰和威尔士的铁路支出，在英国近150年的历史上，这项铁路基础设施投资的规模史无前例。
基础设施投资，对于经济体的正常运转必不可少，同时也是政府必须承担的责任。它不仅能够促进生产力水平的提高、刺激经济增长，还可以在短期内创造就业机会。然而，从另一个方面看，当一个国家处于经济持续低迷疲软的时期，囊中羞涩往往使得该国政府感到心有余而力不足。因此，政府需要做到因势利导。能否安然度过从国有化到私有化的周期，对于私人部门经营者来说，是一种需要倍加注意的风险，反之亦然。
对于所有的经济体来说，不管它们处于哪个发展阶段，要想实现可持续增长，就必须进行规划。发达经济体的规划要吐故纳新，既要转变旧有的做法，又要引入新兴的理念，比如在能源生产或消费领域，绝大多数治理大气环境的努力，都会面临成本收益问题的挑战，而且也要面对持续支出现金流的要求。政府需要在长期议程中为大多数公众谋福祉，这就迫使各国政府提供前期庞大的资本开支，并以之始终伴随企业左右。在顺境中，政府的绿色环保行动高歌猛进；但到了逆境，遗憾的是，除非向国际平台做出郑重承诺，否则预算会受到削减，接下来，相关的资助和激励措施也被搁置，私人部门参与者的商业计划陷入不妙境地。所以，私人部门必须把经济下行因素考虑进来，同时分配适当的风险权重。下面的案例2.3描述了这些倡议在逆境情形下的命运。
案例2.3 “真金白银”的绿色之路！
若想改变某种社会习惯，仅仅依靠信息和教育，通常是不够的，尤其是像能源消费这样根深蒂固的基础行为。虽然走绿色发展之路的原因有目共睹，但是，单论规模经济一类的自然市场力量，可能还不足以强大到吸引公众或本土企业去拥抱一种“绿色”的文化。举例来说，尽管太阳能技术几乎不产生碳影响，但与以矿物燃料为基础的电力相比，市场普及率却较低，个中原因在于它的前期资本成本很高。因此，介入其中就成为政府义不容辞的责任，政府采用诸如现金返还等具备吸引力的政策，可以实现加速转型。不过，政府如果不注意投入总额，其底线可能就会被超越，从而导致陷入“泥潭”而不能自拔的后果，正如英国政府在太阳能发电领域的经历向我们揭示的一般。
传统上，无论是组织还是个人，都并不涉足太阳能光伏一类的小规模低碳电力技术。英国政府为了改变这种现状，促进组织和个人的参与，于2010年4月1日发起了上网电价补贴方案（Feed-In Tariffs, FITs）。根据该方案，太阳能电池板等小型节能装置的安装者，如果将未用的剩余电力输回电网，可以收到每度（每千瓦时，kW·h）电3.1便士的款项，最高回报可以达到每度电43.3便士。自行发电自给自足，意味着不必再像以往一样缴纳电费。如此一来，安装者会得到一石二鸟的益处。
房屋业主则有两种选择：一是全款出资1万英镑用于安装太阳能电池板，同时拥有由此产生的所有收入；二是与渴望赚取返还现金的公司签订“租赁屋顶”合同——这些公司租赁屋顶，期限为20—25年，同时作为交换条件，由它们负责太阳能电池板的安装与维护。就后一种方案而言，需要注意的是，承租公司将拥有全部发电和输出补贴，同时业主将免费享有发电系统为本房屋提供的电力。
这真是一笔太过划算的生意，以至于一些早期的参与者一直收获着不菲的回报——相对于太阳能电池板的初始投资，每年实现的回报率相当于10%！这一收益率，远远高于方案预期设想的结果。有些人甚至在自己的屋顶上安装了多个发电机。不久，英国政府便注意到了这远远高于预期的收益率。而且，与此同时，太阳能电池板的成本一直在显著下降。
以上所有这些因素，促使英国政府在2011年10月宣布，自2011年12月12日起，将削减上网电价补贴，从每度电43.3便士降至21便士。因为不满此项决定，太阳能公司对能源和气候变化部（Department of Energy and Climate Change, DECC）提起诉讼。经过审理，法院宣判政府的削减补贴计划不合法。此次削减计划最后推迟到2012年3月4日实施，同时，所有在该日期之前安装的太阳能装置仍享受原有补贴率。
事件的最新进展是，英国政府于2012年5月24日宣布了新的计划，2012年8月1日之后新安装的设施所享受的补贴将每季调整，且新设施的补贴综合指数与零售价格指数挂钩。
虽然针对清洁能源采用上网电价补贴方案并不新颖，但英国的经验表明，一项富有成效的政策，既需要具备确定性，也需要保持足够的灵活性，应实现两者的平衡，以便政府能够根据不断变化的环境或财政健康状况来审时度势，定期进行方案调整。对于未经检验的新倡议，政府极有可能不具备长期坚持贯彻执行的能力，尤其是新倡议中又含有丰厚激励。因此，私人部门参与者必须对此种政策风险加以考虑。
市场全球化迫使企业只能采取无国界的战略，除此之外，别无选择。那么，往往缺乏资本、不具规模、缺少经验的本土企业，应当如何拓展海外市场？要知道，并非所有国家的大企业集团都认为，在自己走出国门的同时，带动小同行到海外投资属于自身的民族责任。面对此情此景，政府干预、施以援手、给予此前未有的急需支持，往往会受到欢迎。是否存在一些途径，政府能够以可持续和负责任的方式解决这种市场失灵？
因此，在国内市场，须由政府提供急需的基础设施。除此之外，当今市场还迫使政府将目光投向更深远的地方，朝着拓展经济空间，有时也包括地缘政治空间的方向而努力。