第三节　理论分析框架及其政策问题讨论

一　理论分析框架

国外高等教育成本分担理论对我国学术界和高等教育改革探索产生了深远的影响。然而，如果对我国高等教育成本分担问题进行反思的话，那么，正如部分学者所指出的那样，“父母受教育程度越高，儿童的认知能力越强；而受教育程度与收入亦呈明显的正相关关系。如此，如果仅把学习或认知能力作为入学机会筛选标准的话，最终会导致高等教育机会分布更多地倾向于较高社会经济背景人群，高质量的教育较多地被社会经济地位高的群体所享用。如此往复，教育确实是成为了再生产社会关系的工具”。[43]

首先，进一步分析，我国作为一个拥有56个民族的多民族聚居且区域发展极其不平衡的国家，不同民族、不同区域、不同个人特征及家庭背景的学生对资助政策的需求有很大的差异性，仅仅考量高等教育的入口机会公平是远远不够的。以民族院校为例，由于国家的民族政策要求民族院校保证60％入学名额要提供给少数民族学生，其入学筛选机制是一种不完全基于学习能力的弱筛选机制，从而导致学生学习能力存在非常大的差异。因此，对于这类院校，仅照搬国外的研究模型，从入学机会来研究资助政策问题将会与现实需求相偏离，从而失去理论研究的应有价值。

其次，对于这些层次特征迥异的民族院校学生而言，如何通过构建科学合理的资助政策瞄准机制，使得这些已经进入大学门槛的在读大学生在参与高等教育过程中，其合理的资助需求尽可能地得到满足，对于这些学生能否顺利完成学业，积累自身人力资本，从过程公平和结果公平的维度来进一步实现教育公平具有重要意义。

再次，不同类型和不同层次的高等院校因主管部门、办学层次和人才培养服务范围不同，其公共财政补贴的多寡是有差异的。这是已有研究忽视的一个重要影响因素。显然，在中国的现实条件下，不同类型、不同层次、不同地域的高等院校，其学费标准、生均经费、学生层次、学科专业性质和学校服务范围的不同必然会影响到学生资助需求数量和资助覆盖面，如图2－8所示。

最后，从资助政策的终极目标来看，世界各国的资助政策，无论赠予型、借贷型资助，还是以工代赈型资助，不仅是为了提高高等教育的资源配置效率，还应尽可能地促进教育公平。尤其是我国作为经济社会发展极不均衡、人力资源总体质量相对较低的多民族聚居的发展中国家，如果忽略不同类型、不同层次、不同地域的高等院校的不同学生在大学生资助需求上的差异性，忽略入学后的在校大学生在参与高等教育过程中公平地获取资助的需要，那么，最终将会带来两个结果：一是很难达到优化资源配置，促进经济发展的目的，因为离开了不同民族、不同生源地、不同院校类型的不同层次学生的学业发展和人力资源质量的提高，就谈不上经济的协调发展。二是将会导致学生在参与高等教育过程中的过程不公平。以奖学金为例，由于我国基础教育阶段资源配置的非均衡导致民族院校中少数民族学生的文化基础在入学前就存在很大差距，这样必然会使这部分学生很难获得奖学金。尽管近年来增加了励志奖学金，但以奖优为主资助政策的作用仍然有限。

基于上述，笔者认为在我国的现实公共教育财政约束条件下，理想的资助政策模型如图2－9所示。

二　相关政策问题讨论

第一，结合民族院校的实际，调整各类资助政策的目标定位，加大各类资助政策的宣传力度。实证研究表明，奖学金或助学金在民族院校的作用和真正的价值没有得到体现，到底是效率优先，兼顾公平，还是公平优先，兼顾效率？奖学金或助学金的真正作用是什么？这些有待政策执行者深思。同时民族院校应加大各类资助政策的宣传力度。往往家庭背景好的学生对政策知晓程度相对较高，而少数民族学生因其自身家庭社会文化背景较差，对资助政策的认知度较低。

作为大学生资助政策的价值基础，公平、效率、充足、激励这些价值标准如何排序，常常反映了政府及决策者的社会价值观和政治观，如公平与效率之权衡，公平（“助困”）与激励（“奖优”）之争。从民族院校的实际情况出发，同时也基于前面的论证，我们认为，民族院校资助政策的目标应定位于：公平优先，兼顾效率。除此之外，还有一些资助的理念值得我们考虑。比如自由，即赋予受资助学生，特别是各民族受资助学生以充分的选择权和自主权，使其能够不受限制地接受资助。新中国成立后实施的免费加人民助学金制度，虽然是一种普遍性资助，但被资助的学生也因此成了“国家人”，必须服从国家分配，所以在一定程度上，国家用“免收学费加人民助学金”的政策换取了高校毕业生的自由择业权。2007年实施的师范生免费教育也是以师范生一定的就业自由权为代价的。因此，如何在追求公平与效率，尽可能地赋予受资助学生，特别是各民族受资助学生以充分的选择权和自主权是值得政策制定者深思的一个问题。

第二，对于不同类型的院校、不同特征的学生群体的特定需求应当制定科学合理分层瞄准资助的标准。当前资助标准及相关信息的验证存在很多缺陷。以助学金的发放为例，在实际发放过程中存在着很不科学、不合理的情况。困难补助发放的依据是学生的家庭收入状况，但由于目前各高校对学生的家庭经济状况很难详细了解，基本上是由学生自己介绍，提出申请，各高校内部进行评审，而学校在认定贫困生时，主要看学生提供的乡镇（街道）以上民政部门的家庭经济状况证明等相关材料。由于高校学生大都来自祖国各地，且各地在出具证明时标准不一或把关严疏等因素，学校难以对所有申请的贫困生情况进行一一核实，从而容易产生信息失真的问题。通过访谈发现，当学生向当地政府部门申请开具贫困证明时，当地相关负责人员基本上都会给予申请者开贫困证明，一般不进行严格调查。因而，有些宽裕家庭也滥开贫困证明，使得当前高校出现了一些拿到困难补助的学生家庭未必是真正贫困，而一些真正贫困的学生却得不到公正资助。更有甚者出现了部分靠虚假信息拿到困难补助后用于吃喝玩乐的现象，困难补助在很多人的眼中只是一种“不劳而获”之财，使资助政策目标在执行过程中发生了行为偏离。建议一是从国家的层面上应当针对不同类型、不同层次学校制定分类瞄准资助的标准，在民族院校的层面上，应当把瞄准单元降低到学院、年级和专业这一级时，其覆盖的贫困学生会更加广泛，瞄准程度会更高。二是通过识别贫困学生，然后将贫困学生的资助需求进行整合规划，仍可利用学院一级的资助绩效信息系统进行监管。这样既可避免由于校级瞄准所造成的贫困学生的渗漏，又可通过校一级的有关部门进行监管，从而形成以校为单位，以学院为单元，以贫困学生个体为目标的新型的资助体系的微观瞄准机制。

第三，建立“分层瞄准、差别资助”制度，完善资助资金的分配机制。当前，随着市场经济的不断深化，中国区域经济差异化不断加大，高校所处地区不同，上学成本也不尽相同，再加上绝大多数高校学生来自全国各地，故在经济贫困的感受程度上是不同的，其感受程度的不同会在很大程度上影响着大学生资助需求的程度。这就需要建立大学生“分层瞄准、差别资助”的资助制度，在资助方式、金额、资助结构等方面差别对待。如对那些相对困难的大学生实行贷款资助制度，以帮助他们解决暂时面临的困难。而对于那些由于家庭特殊原因而完全无力负担学费的贫困家庭学生，可借鉴英国大学生资助制度，实行具有“资助包”功能的资助方式，从多方面解决其上学难题。另外，按照“高等教育回报原则”，借鉴美国、英国等大学生资助方式，对不同专业实施不同资助，对社会收益回报高、个人收益回报低的专业给予奖励和津贴，通过完善资助制度引导大学生学习这些专业，毕业后愿意从事相关行业或者到相关地区去就业。

目前，我国资助资金的分配根本上仍然遵循着以院校为基本单元的学生群体瞄准，但不同层次、不同类型院校的学生，以及具有不同个体特征和家庭背景的学生的资助需求和资助政策绩效是不同的。同时，对于不同院校、不同学生目标群体，应当构建富有弹性的资助资金的管理和分配机制。建议在奖学金评定标准的制定上要把少数民族学生组群、农村生源地学生组群作为一个需求群体对待，在瞄准机制上应向少数民族学生倾斜。

第四，构建“双助”对接瞄准机制。在大学生资助政策体系中，勤工助学是发挥育人作用最有益且有效的一种形式。它可以培养学生“按劳取酬”的价值观和自立自强、吃苦耐劳的精神。目前国家按高校人数20％、人均2000元设立的国家助学金，资金总量较大，而高校勤工助学资金紧缺，劳动报酬较低。作为一种无偿资助，国家助学金虽然可以有效帮助贫困生解决求学期间的基本生活费用，但它同时会使一部分学生产生“等、靠、要”的懒惰思想，成为思想贫困和经济贫困的“双困生”。因此，将国家助学金和勤工助学“双助”工作有机地结合起来，建立“双助”对接瞄准机制，可以同时克服勤工助学的资金不足和助学金无偿资助的缺点，以达到相互促进。

建议在保证这部分资金全部用于困难学生的前提下，国家下拨国家助学金时给予学校适当的自主使用权，实施“双助”工作有效对接瞄准。这样，校内勤工助学可以定位为半打工半资助，引导困难学生以自己的劳动获得资助，通过提高劳动薪酬使“助学”功能得到更充分的发挥。

第五，加强学生资助政策的宣传引导力度。学校和教育行政部门要向即将进入大学的新生广泛宣传国家资助贫困学生新政策体系，确保每一个新生家庭了解高校资助贫困生政策，并通过生源地国家助学贷款、组织社会各界捐资助学等手段，力所能及地筹措资金，为家庭经济困难的大学新生解决实际困难。一是要把握时机。在学生考试、填报志愿、入学前后等敏感时段密集宣传。二是要提高针对性。对于接受不同阶段教育的学生，要制定不同的宣传内容，并注意介绍本地区、本学校实行的特有的政策。三是要拓展渠道。除了通过广播、电视、报纸、宣传册子等媒介外，还可采取组织宣讲团深入基层群众，组织新闻工作者入村、入户、入校实地采访，组织流动宣传车、张贴宣传画和宣传标语等学生喜闻乐见的宣传形式。四是要讲解准确。在学生申请资助时，讲清楚每类资助的条件、程序、时限。

第六，强调服务意识，规范资助资金发放流程，加大民族院校学生资助的力度。资金发放过程仍需要规范化，强调服务意识，切实了解有需求的群体，瞄准真正困难和有经济需求者。要提高资助资金的管理和分配的透明度和参与度。由于资助资金的稀缺性，形成了一种无形的权力资源，从而诱发获取资金个人的寻租动机，同时形成了学生为获得资助资金的博弈行为。如前所述，民族院校有其特殊性，办学成本更高，因此，基于促进教育公平、维护社会稳定、民族团结，有必要进一步加大民族院校学生资助的力度，以重点瞄准有真正需求的群体。

第七，建立资助政策绩效监测评估系统，实行“跟踪问效”。发挥学校教务处和学工处的作用，对学生的学业成绩的变化以及对学生生活消费行为的表现情况系统掌握。实证结果显示，资助政策的瞄准机制仍然存在若干缺陷，影响了资助政策绩效。首先，从抽样调查的情况看，学生普遍对资助资金额度的满意度较低，主要原因在于：一直以来，尽管国家对民族院校办学较为扶持，但是民族院校办学的隐性成本较高，建校历史悠久但普通本科办学历史较短，学科结构较为单一，原来以师范类、成人教育类为主，较偏重于文科，学校综合办学投入的积累不够，因此对学生资助的力度不够。其次，资助政策对不同特征的学生学业发展的促进作用也存在差异，这也从一定程度上说明在资助资金发放以后，缺乏对资助政策绩效的监测评估，这可能主要源于资助政策绩效后续监测的设计缺乏系统的管理模式，从而资助政策实施过程做出系统的监测和评价。同时学校相关部门应当构建一套科学系统的监测评估框架与方法。资助资源的投入涉及产出、结果和影响三个方面，而学校除了关注资金分配以外，均无法提供系统的有关学生学业发展、就业质量等结果和影响层面的分析报告，这为确保资助资源的投入真正受益于贫困学生群体造成了管理层面上的障碍。由于缺乏这样一个系统，学生资助投入过程无法做到及时地反馈和纠正，不同学院、不同年级、不同专业的学生的资助效果和影响均无从了解。建议资助流程引入项目逻辑框架管理法，对各种产出效果和影响建立相应的指标体系，然后学校依照相应指标体系的操作机制进行监测与评价。

第八，拓宽资助资金来源渠道。2007年5月13日国务院下发的《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》［国发（2007） 13号］进一步完善了大学生资助制度，并较大程度地加大了中央和地方财政的投入力度，建立起新的国家奖助学金制度，对国家助学贷款政策进一步完善，并明确了诸如高校应从事业收入中安排一定比例作为大学生的助学经费等措施。新资助制度在大幅度提高受助学生比例的同时，还要求政府积极引导和鼓励民间团体、单位企业和个人面向高校设立各种奖学金、助学金，以国家资助为主和社会资助相结合的方式来解决大学生上学难题。一直以来，我国政府在大学生资助上面承担着真正的投资主体责任，并起到了较好效果，但在引导社会各界共同资助大学生方面的努力仍存有很大不足。尽管国家在大学生资助方面制定了很多政策，但在大学生资助资金筹措方面，却鲜有其他资助渠道的政策，主要还是依靠财政和各高校自主解决。随着中国高等教育大众化进程的加快，单一的国家资助方式将很难满足高等教育的健康发展，因此，应积极争取政府之外的社会资金的帮助，拓宽财源，使资助资金结构多元化。国家方面，可通过立法和政策激励，保障和引导民间团体、单位企业、个人资助的积极性，给在这方面作出贡献的民间团体、单位企业与个人以精神和物质奖励，让社会慈善捐资助学成为一种精神文明新风尚，在全社会营造资助大学生的良好氛围。学校方面，应充分利用学校的社会影响，努力争取社会各界捐款，积极与企业和政府建立共同合作的共赢局势，利用自身优势开展社会咨询和培训服务，通过这些渠道缓解政府财政资金压力，共同解决大学生上学难题。

第九，构建完备的资助法律体系。规范和管理学生资助工作、保障资助目标实现的最有效途径在于实现资助政策法律化、资助制度法制化。虽然在《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》这两部法律的框架下，我国的大学生资助体系正在逐步完善，近几年来相关立法力度正在加大，但相应的法律体系并没有建立起来。因此，国家应尽快制定支持和资助高校贫困生的法律法规，明确规定各级政府部门、学校、社会、家庭和学生个人等在支持贫困生顺利完成学业过程中的权利与义务，应对高校贫困生的内涵和资助主体、范围、原则、方式、程序以及法律责任等方面做出科学的界定和权威性的规范，建立一个有序、有效的资助工作格局，使贫困生资助工作能够有法可依。

借鉴国外的经验，结合我国国情，笔者认为可以考虑的方案是，先根据现行的《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》，制定有关贫困大学生资助工作的实施细则。地方立法机构可以结合当地的实际情况，在制定资助贫困大学生的地方性实施细则方面进行探索，使有关的法律条文进一步细化，具有较强的可操作性和实际应用性。然后在时机成熟时，考虑制定我国贫困大学生资助法，对贫困大学生的界定、贫困大学生资助体系的总体框架及其基本特征、贫困大学生资助工作的管理机构及其职责、实施贫困大学生资助的各责任方及其相应的权利和义务、对违反贫困大学生资助法规定的具体处罚措施等方面规定。