四、健全宗教政策法律法规体系
健全宗教政策的法律法规体系既是完善党的宗教政策的核心任务，又是依靠手段。全面推进依法治国是巩固改革成果、推动深化改革的重要保障。宗教政策的法律法规体系建设是全面深化改革对宗教政策及其实践的必然要求。
（一）完善宗教政策的一般性法律法规
改革开放以来，宗教立法工作取得了重要进展，现有宗教事务行政法规2部、部门规章11部、地方性法规和政府规章六十余部，已经初步形成了宗教政策法律法规体系。但是，仍然面临法律法规不健全、立法工作相对滞后、法律法规之间不协调的诸多问题。新形势下的宗教新情况对宗教立法提出了更高的要求。必须加快针对非传统、分散性宗教和新宗教的立法工作，修订现有宗教政策法律法规，做好宗教政策法律法规之间的衔接，不断适应宗教工作实践改革对宗教政策的新要求，满足宗教界人士和信教群众的新期待。
第一，加快针对非传统、分散性宗教和新宗教的立法工作。非传统、非制度性宗教和新宗教的兴起是当前中国宗教的一个新情况。特别是民间信仰、教外教、网络宗教的迅速发展，成为宗教管理工作和宗教政策立法的新任务。一是针对民间信仰的立法工作。民间信仰在中国社会转型和宗教大发展背景下日益兴起。民间信仰的管理工作存在登记审批困难、宗教活动复杂、现代化转型受阻等诸多问题。必须尽快出台全国性的民间信仰政策法律法规或管理意见，明确民间信仰事务管理的执法主体，坚持宗教事务部门审查和民政部门登记的“双重挂靠”原则，不断建立健全分级管理模式和属地管理模式，规定好政府不同层级、不同部门的管理权限，既避免政出多门、僭位越权，也防止出现推诿扯皮。二是针对教外教的立法工作。教外教特指中国出现的五大宗教以外的宗教，是新时期中国宗教多元化的表现。教外教为中国宗教领域里的新生事物，针对教外教的宗教事务管理呈现滞后性。教外教在中国没有合法地位，活动场所不固定，缺少有效的管理主体。因此，需要通过宗教政策法律法规来规范教外教的地位，对合法宗教和非法宗教进行区分，制定针对教外教宗教团体和宗教活动场所的登记管理制度。三是针对网络宗教的立法工作。网络宗教是指借助网络传播并在网上活动的新兴宗教。网络宗教的载体是互联网，其具有传播速度快、影响范围广的特点。如果管理不善，网络宗教将成为传播极端宗教思想和宗教渗透的工具。因此，必须继续加强网络管理方面的立法，对目前互联网领域的法律法规、管理体制进行梳理、修订、优化；时，还要将网络宗教事务管理纳入互联网法律法规、管理体制的可管可控空间，做好《宗教事务条例》等宗教政策、法律法规与互联网领域法律法规的衔接工作。总之，要在及时调研、总结、征求社会各界意见的基础上，不断完善针对非传统、非制度性宗教和新宗教的立法工作，探索宗教政策的新机制。
第二，完善现有宗教政策法律法规。随着国际、国内宗教形势的变化发展，宗教领域出现了不少新的问题和矛盾，对宗教政策、法律法规提出了新的要求，完善现有宗教政策法规势在必行。通过修订现有宗教政策法律法规，使宗教领域重点方面和关键环节有法可依，相关制度更加健全，从而提高宗教事务的管理水平。一是国家层面的宗教政策法律法规的完善。应针对民间信仰、教外教、网络宗教等五大宗教之外的、宗教领域的新问题，尽快出台相应法规条款、填补法律空白，使其正常的宗教活动得到保护，避免成为国际社会攻击中国宗教信仰自由的借口；应进一步明确规定宗教活动场所的产权关系、法人地位问题；应就宗教院校的主要培养任务和宗教团体的社会职责作出明确规定。二是地方层面的宗教政策法律法规的完善。一方面，一些省份尚缺乏符合当地实际的宗教事务条例，亟须加快宗教法规、规章的立法工作，确保宗教事务有法可依。另一方面，必须尽快将近年来新制定的地方性宗教法规和政府规章，及时纳入宗教事务法律制度的基本框架之中。
第三，做好宗教政策法律法规之间的衔接。宗教政策法律法规之间的衔接是指宗教政策法律法规同其他法律法规的相互衔接、宗教政策法律法规之间的相互衔接、国家与地方宗教政策法律法规的相互衔接。做好宗教政策法律法规的衔接工作是发挥其法治效力的基本保障。宗教法律是中国特色社会主义法律体系的有机组成，必须与其他法律法规相辅相成，更要符合宪法的基本精神。宪法保护公民的宗教信仰自由，保护正常的宗教活动，规定任何人不得利用宗教破坏社会秩序、损害公民身体健康，不得利用宗教妨碍国家教育制度。其他法律法规也有涉及宗教事务的相关规定，必须完善其他法律法规中涉及宗教事务方面的内容，注重细化实化，使其更加符合实际情况、更加具有针对性和可操作性。这些规定与宗教政策法律法规互相补充、互通有无，共同组成了宗教政策的法律网络。宗教政策法律法规之间的衔接，指的是以国家层面的宗教政策法律法规为核心，制定完善相关配套制度，建立健全宗教团体的相关规章制度以及依法管理宗教事务的行政执法制度等。国家与地方宗教政策法律法规的衔接，就是要根据国家层面的宗教法律，制定符合地方实际情况的地方性宗教法规和地方政府规章。地方宗教法规、规章与国家宗教法律的内容应该一致，并且能够发挥互补的作用。
（二）制定针对宗教突出问题的专门政策法规
新形势下的宗教工作任务日益复杂、艰巨，逐渐呈现出了许多存在已久、亟待解决的难题。针对宗教领域的这些突出问题，需要抓紧制定专门的政策法规，并且根据专门的宗教法规制定宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员、大型宗教活动等方面的具体管理办法，逐步建立起规范的规章、制度体系，为依法有效治理宗教突出问题提供依据和保障。
第一，制定针对佛、道教活动场所的管理法规。佛、道教在中国具有很长的历史，信教群众较多。近年来，一些单位和个人在佛、道教的寺、观、庙大打宗教招牌，招摇撞骗，以宗教信仰为借口进行敛财；有些甚至传播封建迷信思想。这种现象严重破坏了佛、道教活动场所的正常宗教秩序，损害了广大信众的合法利益。因此，必须根据《宗教事务条例》有关宗教活动场所的有关规定，制定佛、道教活动场所的管理法规，防范佛、道教活动场所乱象。各地方宗教事务主管部门和宗教场所管理组织要根据管理法规制定相应的规章、办法，充分尊重信教群众、佛教和道教人士的民主权利，建立财务公开、事务公开制度，自觉维护宗教活动场所的正常宗教秩序。
第二，制定针对天主教地下势力和基督教私设聚会点的规章制度。天主教的地下势力一直以来都是宗教工作面临的突出难题。一部分人始终不愿意放弃对罗马教皇的依附关系，不认同党的独立自主自办教会原则。针对这种情况，党和政府始终坚持教育转化的工作方法，希望将其引领到爱国爱教的道路上来。一方面，要制定相应的规章制度，规范教育转化工作，正确看待地下神父和教职人员，区别对待受教育人员。另一方面，要依法制定打击借助宗教进行破坏活动的相关法规，对地下反动势力和敌对势力零容忍。基督教私设聚会点问题同天主教地下势力一样，成为困扰宗教活动管理工作的难题，也具有一定的涉外性。这种情况具有复杂性，应当“按照疏堵结合、区别对待、分类处理、纳入管理的原则，依法治理基督教私设聚会点，引导信教群众到依法登记的教堂和聚会点参加正常的宗教活动，对从事非法违法活动的要依法处理”[1]。一方面，要通过规范基督教活动场所的登记、管理制度，将私设聚会点纳入依法管理的正常宗教秩序中来；另一方面，要依据宗教法律的规定，禁止和取缔具有涉外背景、从事非法活动的私设聚会点，净化基督教的发展环境。
第三，制定针对防范宗教渗透的政策法规。现有的宗教政策法律法规已有关于境内外我国宗教人员活动的有关规定，明确指出不得从事危害中国国家利益的宗教活动，不得私自传教、设立宗教组织和代理机构。然而，近年来，境外宗教势力对中国的影响却逐渐增强。境外宗教极端势力勾结境内分裂势力屡屡犯案，对中国的宗教秩序和社会安定造成了极大危害。因此，必须制定针对防范宗教极端渗透的政策法规，进一步规范境内外国人的宗教活动，严格执行涉外宗教事务的登记备案制度，禁止私自传经、解经行为；规范宗教教职人员的教育、培训、选拔工作，保证宗教活动场所、宗教教职人员的政治纯洁性。
（三）建立宗教政策法律法规的补充、保障机制
发挥宗教政策法律法规的作用需要建立相应的补充、保障机制。宗教政策法律法规的保障机制主要是两方面：一是普法宣传教育机制，二是执法监督机制。
第一，普法宣传教育机制。普法宣传教育工作是法治工作的必然要求，宗教政策法律法规的施行也必须有相应的宣传教育机制做保障。一方面，要向不信教群众和社会公众宣传宗教政策法律法规，这样有利于“去除宗教工作的神秘感，取得社会各界对宗教工作的理解和支持，为依法管理宗教事务营造良好的社会环境”[2]；也有利于社会公众自觉遵守宗教政策，尊重宗教信仰，团结宗教界发挥宗教的积极作用。另一方面，要向广大信教群众和宗教界宣传宗教政策法律法规。宗教界人士和信教群众是宗教事务自治管理的主体力量，对于贯彻落实宗教政策法律法规、提高宗教工作的法治化水平具有决定性的作用。因此，必须进一步加强对宗教界人士进行宗教政策法律法规的教育，“以开展‘宗教政策法规学习月’和‘创建和谐寺观教堂’等活动为平台，采取多种形式进行普法宣传，推动宪法和法律法规进宗教团体、进宗教场所、进宗教院校，普及广大信教群众。支持宗教团体和宗教活动场所探索建立普法联络员、宣传员队伍，用信教群众听得懂、易于接受的方式宣讲宗教政策法规”[3]，从而确保宗教政策法律法规发挥作用。
第二，执法监督机制。执法监督机制是确保法律实施的制度保证，完善宗教政策法律法规体系也包括建立相应的执法监督机制。首先，健全执法机构、监督机构的职能，明确职责任务和分工，促成宗教政策法律法规执行部门与其他部门开展合作执法，逐步形成联合联动的执法模式。积极发挥宗教政策监管部门的职责，确保法律法规的有效实施。其次，培养和训练一支高素质的宗教工作干部队伍，不断提高宗教工作的执法水平。懂法、守法、执法、用法是干部素质的关键，宗教工作干部队伍的普法教育、素质提升教育对执法工作具有直接的现实意义。最后，进一步规范宗教政策法律法规的执法程序，加强对宗教团体的制度化管理。宗教团体是宗教工作的纽带，在宗教政策法律法规执行过程中扮演重要角色。宗教团体的自身建设能够促进宗教政策法律法规体系的正常运转。
总之，完善党的宗教政策就是在全面深化改革、全面推进依法治国的总要求下，掌握宗教变化的新情况，坚持正确的宗教政策价值取向，加强宗教政策的顶层设计，健全宗教政策法律法规体系。宗教政策的完善要立足于推动宗教问题治理体系和治理能力的现代化，巩固党的宗教工作成果，不断适应深化改革对宗教工作的新要求。
注释
[1]王作安：《把握规律开拓创新做好新形势下宗教活动场所管理工作》，载《中国宗教》，2012（6），8页。
[2]国家宗教事务局党组理论学习中心组编：《中国特色社会主义宗教理论学习读本》，66页，北京，宗教文化出版社，2013。
[3]王作安：《在法治轨道上推进宗教工作》，载《人民政协报》，2014-11-07，3版。