第一节 应急管理基本理论

一、全过程理论

在最初的突发事件应急管理中，人们大多关注的是突发事件发生后如何应对处置、如何抢险救灾，但是随着对突发事件的深入研究发现，传统的做法难以有效适应现实需要，人们意识到在应急管理中必须从被动应对的状态，扩展为对突发事件的全面主动管理。全过程理论是指应急管理相关人员在突发事件的事前、事中和事后采取控制活动的整个过程。全过程应急管理理论要求不能仅仅关注突发事件发生后的应急响应和处置，而应该从对突发事件的预防开始。目前，对于应急管理的各阶段划分有不同的认识，最为普遍的是将应急管理分为预防（Prevention）、准备（Preparation）、反应（Response）和恢复（Recovery）四个阶段（即“PPRR模式”）。而美国联邦安全管理委员会将其修正为：减缓（Mitigation）、准备（Preparedness）、响应（Response）和恢复（Recovery），所以又称“MPRR模式”。罗伯特·希斯则将全过程危机管理的四个阶段定义为：缩减（Reduction）、准备（Readiness）、反应（Response）、恢复（Recovery）。

以上几种观点的共同之处在于强调应急管理的全过程介入，认为要把应急管理行为渗透到突发事件的生命周期中。对第一阶段的管理方法，这几种观点的不同之处主要缘于不同危机在可预防性方面的差异。一般来说，引发突发事件的原因通常来自两个方面，一个是自然因素，一个是人为因素。从理论上讲，由人为因素引发的突发事件可以通过某些方式加以预防，而自然因素引发的突发事件通过预防措施完全避免的可能性较小，只能从预测预警的角度缩减其带来的危害和损失。因此，综合几种观点的内涵，一般把突发事件应急管理分为四个阶段，即预防或缩减阶段、准备阶段、处置应对阶段、恢复重建阶段。这四个阶段中，应急管理的任务和目标有不同的侧重点。与此同时，不同阶段的工作又必须彼此协调、相互联系。因此，全过程理论要求应急人员应对各阶段进行综合管理、科学管理，尽最大可能降低突发事件产生的负面影响。

二、风险理论

从人类历史发展的角度看，风险是与人类共存的，但是随着现代社会的到来，人类开始成为风险的生产者，这使得风险的结构和特征发生根本性变化，由此产生现代意义上风险社会的雏形。

1.新风险理论

新风险理论认为，随着现代社会科学技术的发展，由于资源过度开发、贫富分化、种族歧视、恐怖主义、极端主义增长等原因，现代社会不断出现环境恶化、新型传染病、社会冲突、恐怖袭击、经济金融危机等一系列人为问题引发新的突发事件，这些新风险在全球化背景下以前所未有的速度和规模增加，给人类带来了深重的灾难。相比于传统风险而言，现代风险具有人为化的特点，因此更加引起社会高度关注。

2.风险文化理论

以拉什为代表人物的风险文化理论是对风险的一种全新解释，该理论认为，“人们的风险反应取决于文化信仰。个人和社会组织的思想倾向往往受文化信仰与文化形式的影响，从而使他们接受某些价值观，这些价值观决定了不同的风险态度。”^[1]对于同一危险，有些群体视其为风险，有些群体则不视其为风险。因此，风险文化具有相对性。例如，相对于环境污染的法律与环境规范，环境污染被发达国家视为风险； 但在一些不发达国家，环境污染并不是他们关注的风险。因此，在管理人为风险时，要注重文化熏陶，着重培育良好的风险理念，加强风险制度建设。风险文化理论突出了文化的认知功能，强调共享文化价值观、惯例和期望对于应对风险的积极意义。

3.风险社会理论

风险社会是指在全球化发展背景下，由于人类实践所导致的全球性风险占据主导地位的社会发展阶段，在这样的社会里，各种全球性风险对人类的生存和发展存在着严重的威胁。风险社会理论以贝克、吉登斯等人为代表，他们的理论都把风险社会和现代制度结合起来，以探讨风险社会面临的问题。该理论认为，早期的现代性解决的是传统社会的风险，但也产生了新的风险，而这些风险的累积构成了晚期现代性的特征。贝克侧重于技术性风险，吉登斯侧重于制度性风险。

贝克将风险社会中的风险总结为以下特征：

（1）风险的延展性与全球性。贝克认为，在后现代社会中，风险的影响和后果具有延展性，会超越民族国家的地理疆界。他说，在风险社会里，“占据中心舞台的是现代化的风险和后果，它们表现为对于植物、动物和人类生命的不可抗拒的威胁……它们不再局限于特定的地城或团体，而是呈现出一种全球化的趋势，这种全球化跨越了生产和再生产，跨越了国家界限。在这种意义上，危险成为超国界的存在”。^[2]

（2）风险的不可感知性。作为工业化的产物，现代风险不仅有着全球化的趋势，还有着不可感知的特征。也就是说，现代风险往往具有高度的不可预测性及不确定性，这对人类在风险问题上的预测、预警能力及处置、干预能力提出了挑战。人类的理性是有限的，思维也存在着各种盲区，许多风险和突发事件是防不胜防的，因而我们要在强化防范意识的同时，努力具备综合性地应对各种突发事件的实力。

（3）风险的人为性。作为一个社会学家，贝克提出“风险社会”理论，为的是对人类文明进程和现代化进行反思，其中所谓的“风险”侧重的是“人为的风险”。在现代社会中，自然灾害的过程可能是自然的，但其成因或后果却是社会的。因而，我们必须反思人类自身的行为，树立人与人、人与自然、人与社会和谐相处的思想。

（4）风险的平等性。风险使承受者平等地分摊风险的结果，打破了社会阶层的划分，体现了一定的民主性。贝克形象地说：“贫困是等级制的，化学烟雾是民主的。”

风险社会概念是对目前人类所处时代特征的形象描绘。因此，我们可以说人类处于风险社会时代，但不能讲某个国家是风险社会，尽管那个国家的国内情况比其他国家更不安全。

三、社会冲突理论

社会冲突是一种人类社会普遍存在的社会现象，社会冲突理论是关于如何分析和解决社会发展过程中出现的社会矛盾的社会学理论，对于分析和研究应急管理的基本问题具有重要的意义。

二十世纪五六十年代后，美国社会矛盾不断地凸现出来，社会动荡日益突出。以达伦多夫、科塞等为主要代表的西方社会冲突理论指出了普遍存在于当时社会的各种利益分歧和社会各阶级阶层之间的矛盾和冲突，合理地解释了困扰人们的种种社会问题，并提出了解决这些问题的办法。

德国社会学家达伦多夫所创立的辩证冲突论认为，社会现象本身充满着辩证关系，往往同时呈现出矛盾的二重层面，即稳定与变迁、整合与冲突、功能与反功能、价值共享与利益对立，等等。社会冲突与社会变迁无时不在，社会中的每一个要素都可能促使社会变迁。社会冲突的根源是社会结构中的阶级结构，但是这种阶级结构不是根据是否占有生产资料划分的，而是根据统治与服从之间的权威关系来划分的，权力、权威的差别性分配激化了各群体之间的矛盾。一旦社会冲突形成，企图压制和消灭冲突是徒劳无益的。在现代社会中，只能通过制度化来调节冲突。

美国西方社会学家科塞的冲突理论重视冲突的过程和结果，尤其是注意分析社会冲突的功能。他认为，社会冲突绝不仅是一种破坏社会稳定与整合、单纯引起变迁过程的因素，社会冲突对于社会团结、一致、整合同样具有重要而积极的促进作用。冲突在具有负功能的同时，也具有正功能的一面。社会冲突的正功能主要表现在冲突对社会具有内部的整合功能、稳定功能，对新群体的形成具有促进功能，对新制度和规范的建立具有激发功能，是重要的社会平衡机制；社会冲突的负功能主要表现在分裂、破坏群体的团结，甚至引起群体结构的解体，导致社会的不稳定。在论述如何发泄不满和敌对情绪时，科塞提出了“社会安全阀”理论。社会冲突的“社会安全阀”功能好比锅炉上的安全阀一样，通过它可以使猛烈的蒸汽不断排泄出去，从而不至于破坏整个结构。“社会安全阀”功能主要体现在：一是社会减压，即减轻或缓解冲突双方的敌对情绪；二是社会报警，即向统治阶级或社会管理者显示民情。

社会冲突理论有助于揭示社会冲突的功能、根源，有助于找到化解矛盾的正确途径和有效方法，形成妥善处理社会矛盾和社会冲突的机制。这对于分析群体性事件等突发事件产生的原因及应急管理需要面对的问题具有启示意义。首先，在应急管理过程中要正视社会矛盾与冲突，树立起现代和谐观念。当前的社会环境不可能是无差别社会，更不可能是没有矛盾和冲突的社会，因此要正视社会冲突的存在。其次，建立和完善社会冲突风险预警机制，发挥社会冲突“社会安全阀”的功能，在一定程度上削减和控制社会冲突带来的负功能。再次，要通过调整社会结构，建立健全利益公平分配和补偿机制，实现社会和谐，减少社会冲突。