第一章　导论

一

政治社会，权力无所不在，而又无往不受限制。一部人类政治史，一定意义上也是人类创设权力并与专断权力和暴虐权力不断斗争的历史。在人类历史长河中，种种不同的政治体制，既表现为不同的权力结构方式，也表现为不同的权力限制模式。

在权力限制问题的历史发展过程中，人们的立论基础有过一个重大转变。在“家国一体”“朕即国家”的时代，权力限制问题主要是统治集团内部的事项。人们考虑权力限制问题，主要目的是为了确保最高权力的独断地位，消除任何可能对最高权力构成威胁的权力。在古代中国，人们将这种权力限制哲学作为帝王之学的最主要内容，终极目的是避免“千乘之家”坐大并篡夺“万乘之国”。在西方，精研帝王之术的代表性人物马基雅维里将这种权力限制观阐述得更为直白：“作为君主，……只有将命运把握在自己手中，依靠自身的实力，才是稳定长久的治国良策”。

随着时代的发展，尤其是肇始于西方的文艺复兴运动以来，人的价值得到重新审视，并被广泛张扬。与社会思潮和哲学观念的这种根本性转变相适应，在政治思想和法律思想领域也发生着巨大的革命性转变。在权力限制问题上，人们对此的研究视角和关切，不再主要着眼于统治的稳定性、权力代际传承的永久性。更多受到关注的，从消极的角度说是权利不受权力的肆意侵害，从积极的角度说则是确保权力的行使目的是为了公众权利的充分实现，或者社会公共效用的最大化体现。权力限制问题，由权力的主体视角，转入权力的对象视角，即从作为权力相对人的民众的角度，来考虑权力限制问题。对于权力限制问题研究视角的这种转变，韦伯在论述分权问题时有过清晰的描述。“在中世纪，所谓分权只是特权、封建要求和其他权利之间的划分，结果没有单独处理的宪法问题。”[1]韦伯早已认识到，中世纪（及以前）的分权与限权只是统治集团内部利益瓜分的事情，与近代意义上的权力限制视角大异其趣。当然，对于权力限制问题历史进程的这种划分，只是一种相对的、大而化之的区分。在帝王之术大行其道的时代，也有具备超前思维的思想家从民生的角度考虑权力限制问题；时至今日，仅考虑统治集团内部权力以及相应利益的瓜分不考虑对权力从整体上加以约束的思想和实践，世界各国中并不罕见。在权力限制问题研究视角转变的大背景下，对于为什么要限制权力、如何真正有效地限制权力等问题，都需要以新的视角加以审视，并作出与之相应的回答。

长期以来，尽管人们在新的历史视野下对权力限制问题做了充分研究。但是，权力限制问题依然是人类政治生活中面临的最主要问题之一。换言之，权力限制问题并没有得到足够好的解决。

现实生活中，没有任何国家存在不受任何限制的权力，也没有任何政权不把服务民众设定为（最起码宣称为）权力的目的和宗旨，以此作为政治合法性的根本支撑之一。保障这种权力目的的实现，必然需要有相应举措对权力加以限制。如此则可以断言，在任何国家，都必然存在一定形式的权力限制手段和方式。与此同时，没有任何国家能够宣称其已经彻底解决了权力限制问题。在不同的国家，权力限制只有程度的差别，有的国家权力驯化状况较为理想，权力的实际运行状况与人们对其期望的契合度较高；有的国家权力限制状况则相对欠缺，权力滥用、权力腐败、权力致害的情况还比较多发；当然，也有的国家本来就没有在权力限制问题上作过真正的努力，但是即便如此，他们也需要建立一些基本的权力限制制度机制，以粉饰政权的合法性。

既然权力限制模式在任何国家都以不同的形式存在着，而权力限制效果在不同国家又存在明显的程度差异，那么需要人们认真思考的事项就在于，问题到底出在哪里？

有相当普遍而失之简单的一种看法是，权力限制状况不理想，完全是因为特定权力限制模式的缺位。“如果能移植借鉴××模式，就能够有效限制权力”，这种表述和思维似乎成了解决权力限制问题的普适逻辑。显然，稍稍具备科学思维能力的人都会发现，这种思维和逻辑过于简单、过于绝对，用马克思主义唯物辩证法的观点来说，就是存在着片面地、孤立地、静止地看问题的问题。桔生淮南则为桔，生于淮北则为枳。权力限制状况问题的根本，并不在于某种权力限制模式是否存在，更值得人们思考的，是权力限制模式为什么发挥作用，又为什么没有发挥作用。因此，权力限制问题的研究视角也应当随之进一步深入，从简单的模式之间的选择问题，进一步深化到探求各种权力限制模式都是如何发挥作用、它们发挥作用都需要具备何种条件等更深层次的问题。这才是权力限制的真问题，而不应再迷茫于是否具备某种权力限制模式，或者应当移植何种权力限制模式。各种权力限制模式如何发挥作用、它们发挥作用所需具备的各种条件的问题，可以概括为作用机制问题。人们对于权力限制问题的思考，在经历了关切对象的第一次历史转型之后，在深度拓展方面需要又一次新的转型。