探索国企改革路径的一种思路
——读《解放国企》^[1]

国企改革这个几乎与中国改革开放同步提出的重大命题，直到今天，仍然是改革的焦点，仍然是国企所面临的艰难课题。改革的道路是艰难的，国企改革的途径也不是唯一的，走民营化的国企改革之路，是长期致力于国企改革研究的学者张文魁在《解放国企》一书中为国企改革提出的一个思路。

党的十一届三中全会是国企改革的开端，1984年后，经济体制改革向纵深推进。30多年来，国企改革在不断进行，尤其是部分国企通过产权改革增强了活力，企业发展壮大，职工收入提高，政府税收增加。然而，每当改革进入新一轮设计，国企始终被推到最前沿，其改革路径问题始终有人质疑。这是为什么？其实这并非中国的特点，无论哪一个国家，国企改革都是痛苦的过程：英国20世纪70年代末开始的由撒切尔夫人主导的国企改革引起巨大社会震荡；20世纪90年代民主德国的国企改革，也引发了严重失业，拉大了贫富差距；俄罗斯国企私有化更是成为典型的反面教材。正因为如此，中国共产党对此确定了既要改革，又稳步推进的战略，这一战略可以从改革以来党的全会文件中去厘清。20世纪80年代，国企改革开始成为我国经济体制改革的中心环节；1993年十四届三中全会提出建立现代企业制度；1997年十五大提出对国有大中型企业进行规范的公司制改革；1999年十五届四中全会提出国有经济有进有退，发展混合所有制经济；2002年十六大再次提出积极推行股份制，发展混合所有制；2003年十六届三中全会提出使股份制成为公有制的主要形式；2013年十八届三中全会提出国企改革的方向是混合所有制。这些足以说明最高决策者对国企改革的高度重视。但即便如此，诸多问题始终未能得到有效解决。

国企效益问题也颇受指责。面对国企不断壮大的华丽背景，纵向比较，国企净资产收益率从1998年的不到2%，上升到21世纪前十年的10%以上。但横向比较，国企的业绩指标明显低于私企和外企，特别是受到金融危机影响的2008年，国企的净资产收益率只有11.7%，而私企则达到25.1%。据国家统计局数据，金融危机前的2003—2008年，我国规模以上工业国企的工业总产值、资产总额、主营收入和利润总额分别增长了2.7倍、2倍、2.5倍和2.4倍；而外企分别增长了3.4倍、2.9倍、3.4倍和3倍；私企分别增长了6.5倍、5.2倍、6.7倍和9.7倍。到目前，工业国企净资产收益率与非国企的差距平均为10个百分点；单位资本创造的经济增加值国企也明显低于民企^[2]。从更宏观的层次看，30多年改革历程证明，市场化的快慢在很大程度上取决于民营化的快慢。20世纪80年代中期以来乡镇企业的崛起和后来的转制，20世纪90年代以来私营企业的不断壮大，不断将民营化推向纵深，促进了市场化进程。1992—2002年，是民企发展最快的十年，同时又是国有经济比重下降幅度最大的十年，也是市场化前进最快的十年。而过去的十年，国企民营化进程放缓，在某些领域、地区出现了“国进民退”现象，是市场化改革裹足不前的十年。面对严峻形势的挑战，国企改革究竟路在何方？在今天重提深化国企改革命题，从某种意义上讲，是形势“倒逼”之果。

作者提出的国企改革民营化是什么逻辑呢？从党的十四大决定建立社会主义市场经济后，市场化在政治上处于安全区了，但是对民营化，许多人仍不以为然。其实，改革的实践已经告诉我们，没有民营化，就没有市场化，至少没有深度的市场化。而不少国企至今尚未能实现真正的市场化，部分国企的市场化还停留在表象。市场不仅指产品，产品市场只是表面层次，更深层次的是要素、产权、劳动力、控制权市场。认真观察一下现在的国企市场化，不正是停留在产品市场吗？就要素市场而言，国企拥有体制内最丰富的资源要素，如自然资源、土地、资产和政策支持等等；就劳动力市场而言，经过30多年改革后的国企职工仍然缺乏市场竞争特性的进出机制；就产权市场而言，一直在争议中悬而未决；而控制权则是不自觉地进入了长时间的渐进所有权改革，形成了严重的路径依赖特性，导致部分国企从内部人控制转为大规模的内部人持股。而民企均不拥有这些特征，它们不仅产品必须面对市场，资源、人力资本都必须在市场中去寻觅。就其最本质的产权来说，乡镇企业所有权改革的示范，私有企业的硬预算约束及其与政府间的清晰边界、私人所有者展现出的盘活国有资产的能力，反逼政府以开放的姿态对待所有权改革，这些都有力地促进了所有权改革战略思维的形成。

理解国企改革走民营化的路径，首先要澄清张文魁在此所谈民营化的两层含义：一是所有权的转移，二是公司治理的转型。尤其是后者，往往被人们忽视。现实中不乏这样的现象，不少国企在民营化后并非蓬勃发展，反而出现了经营更糟糕的局面，究其原因，就是所有权改革后没有实现公司治理的转型。转型含义何在？是指将过去的行政化、形式化再加上内部人控制、分享的公司管理过渡到商业化、实质化并有基本透明度和制衡性的公司治理。过渡能否平稳实现是国企产权改革的核心，其难度远远大于所有权转移本身，转移可以在一夜之间完成，而公司治理转型则需要较长时间且有很大的不确定性。面对人们对于民营化过程会变为权贵人物瓜分和掠夺国有资产，并最终导致在中国出现一个像俄罗斯那样的寡头阶层之担心，张文魁开出的药方是：必须推行“好”的民营化，避免“坏”的民营化。什么是“好”的民营化？竞争性领域的中小企业，通过公开性竞争性的方式以公允价格出售转让给非国有投资者；大型、特大型国企通过公开性竞争性方式出售部分国有产权或者在证券市场释放部分国有股份；带有垄断租金和资源租金的大型国企主要走上市道路及在证券市场向境内投资者释放国有股，并推进公司治理的商业化，同时通过开放准入以破除行政垄断，通过拆分和替代性竞争以弱化自然垄断，通过公开竞拍和增发牌照以回收资源租金；承担普遍性服务责任的公用事业领域的国企、极少数涉及国家安全的国企，可继续保持国有独资，但必须提高公司治理透明度和强化政府监管。对国企民营化改革的这条途径，作者描绘了两个前景：一是现实的增长机会。如果消除了资源配置扭曲，不需要提高要素投入的程度，不需要提高投资率，就可以获得两个百分点的GDP增幅。二是2030年的愿景。大部分国企实现民营化，即使一些战略性行业的大型企业存在国有股，但也是股权多元化的混合所有制企业，并且是现代化的公司治理；在特别领域仍然存在纯粹的国企，但在整个经济中的占比大幅下降，将不再构成对资源配置的扭曲和公平竞争的妨害^[3]。

笔者认为张文魁为中国国有企业所设计的这条改革路径，从经济学和产权意义上是有价值的，它至少提示我们，必须处理好国企改革中的产权问题，这个问题不处理好，改革将难以获得真正的红利。但是，第一，中国的确有其特殊点，如作者在书中提及的解决民生问题的资金来源这一问题，现实中，我们可以通过调拨国企利润来解决；第二，纯粹的民营化道路风险评估必须进行，书中在此方面基本没有考虑；第三，在资源公平配置问题上，不是国家所有就必然导致扭曲，主要原因还是现在相当部分国有企业的治理不到位；第四，笔者一直比较坚持中国国有企业改革的主要途径是混合所有制，但是，这并非说我们不去积极地讨论中国国企改革的其他可行路径。

（本文部分内容登载于《中国新闻周刊》2014年第21期）

注释

[1]张文魁.解放国企.北京：中信出版社，2014.

[2]张文魁.解放国企.北京：中信出版社，2014：96.

[3]张文魁.解放国企.北京：中信出版社，2014：131-136.