第1章 竞争中立起源及演进
1.1 竞争中立的内涵
1.1.1 竞争中立的概念
近年来，竞争中立这一概念不断受到国内外关注，不仅在各种场合被广泛提及，而且正被用于各种国际投资贸易规则体系。它被认为是促进不同所有制企业公平竞争的有效工具，也是欧美国家促进全球自由市场、遏制新兴市场经济体挑战的一种手段。
竞争中立作为规范竞争的规则并没有统一的定义。澳大利亚是最早提出竞争中立概念的国家，1993年联邦政府发布的《国家竞争政策》（National Competition Policy）中指出，国有企业因为所有权问题而享受各种特殊的竞争优势，这导致竞争市场的扭曲，竞争中立的核心就是纠正这些扭曲。后来在1995年公布的《竞争原则协议》（Competitive Principles Agreement）中进一步指出：“竞争中立政策的目的是消除因公有制企业投入商业活动所造成的资源配置扭曲：政府企业不能仅仅因为公有制就享受净竞争优势。”在1996年公布的《联邦政府中立政策声明》（Com-monwealth Competitive Neutrality Policy Statement）中再次明确：竞争中立就是“政府商业活动不能仅因为公共部门所有权而享受高于私人部门竞争者的净竞争优势（net competitive advantage）”。所谓的商业活动一般有以下标准：（1）活动因服务而收费；（2）存在真正的或具有竞争性的竞争者；（3）活动的管理者在生产、供货和定价等方面具有一定的独立性。
澳大利亚竞争中立概念始终强调“净竞争优势”。所谓净竞争优势是指竞争优势和竞争劣势的比较。一方面，国有企业因为所有权问题相比私有企业会获得一系列的竞争优势，比如税收减免、管制放松、显性或隐性的债务减免、优惠的贷款利率等。但同时，国有企业也承担着更多的责任和义务，这导致了一系列的竞争劣势，如更大的经济责任，提供社区服务的义务，管理自主权的降低，遵从政府工资、就业、产业相关的政策要求，更高的养老金成本等。一旦竞争优势高于竞争劣势，在市场上国有企业就会获得净竞争优势。竞争中立政策就是要消除这种净竞争优势。
经济合作与发展组织（简称OECD）在澳大利亚竞争中立的基础上，也提出了自己的竞争中立概念。近年来，该组织一直致力于推行竞争中立政策。在2010年发布的《国有企业和竞争中立原则2009》（State Owned Enterprises and the Principle of Competitive Neutrality 2009）中，将竞争中立扩展到更严格的层面。在报告中指出：“严格来讲，竞争中立可以被理解为一种法律和管制环境，在这种环境下各种企业，不管是公共的还是私有的，都面对相同的规则体系，政府所拥有或是涉入的都不应当享有不公平的优势。”而且，“从更宽泛的角度看，竞争中立还可以被视为一种市场框架，在这种框架下任何市场参与方与政府接触都不应该带来竞争优势”。相比较于澳大利亚的竞争中立概念，OECD更强调整个市场环境的中立性，政府应当确保当不同性质的企业在市场进行竞争或潜在竞争时，都能面对相同的外部市场环境。而且，只要是政府有涉入，或是商业活动与政府有关，政府都应当保持市场中立的态度，即对所有企业都能公平同等对待。
而OECD在2012年发布的《竞争中立：维持公共企业和私有企业公平竞争环境》（Competitive Neutrality：Maintaining a Level Playing Field between Public and Pri-vate Business）中又给出了竞争中立更为一般化的定义。报告认为竞争中立概念应该囊括市场上各种不同类型的经济主体，“当没有实体在经济市场上经营时享有过度的竞争优势或竞争劣势时，竞争中立就产生了”。这一概念将竞争中立描述为一种结果。关于这个定义，报告作了进一步解释：第一，竞争中立概念取决于什么被认为是“过度”。如果优势只是对商业实体责任的一种补偿，那这并不偏离竞争中立。第二，如何界定“在经济市场上经营”。这需要更广泛地来界定使之能够包括各种潜在的经营。如果商业实体原则上是允许在市场上竞争，但实际上却因为在位优势而被排斥在外，那这也应该被视作偏离竞争中立。第三，“经营主体”到底是谁？竞争中立可能会受到某些经营主体的所有制、组织形式或特定目标的影响。经营主体既包括政府控制的商业企业，也包括虽然享有税收和其他优惠但却在市场上仍然活跃的非营利部门，还包括受政府影响的私有企业（如特别许可企业、仍保留权力的企业、最近私有化的企业、国家领头企业或政府参股企业）。在欧盟，竞争中立所涵盖的经营主体就包括了承担公共服务责任的私有企业和受惠于特殊和排他性权利的企业。
从以上竞争中立的概念可以看出，在界定竞争中立时，需要考虑以下几个要素：
（1）实施主体是政府。它要求政府在决策时保持中立态度，即是否能同等对待性质、规模、组织结构等不同的企业。
（2）实施客体是在经济市场上经营的各种企业，包括了各种所有制结构的企业，或是政府有所涉入的企业，甚至是只受到政府所影响的企业。在实践中，最主要的是关注国有企业和私有企业在优惠、待遇等方面的差别，即国有企业不应享有因所有权而产生的不公平的竞争优势。
（3）实施手段是竞争中立政策，实施结果是竞争中立市场环境，也就是以竞争中立规则创造各类企业公平竞争的竞争中立市场环境。竞争中立即是一种手段，也是一种结果。
（4）实施环境是商业环境。当市场是不同所有制企业都存在的混合市场时，国有企业和私有企业在市场上会面临商品和服务竞争（或潜在竞争），就会产生公平和效率问题。因此，竞争中立主要是针对具有竞争性的商业环境。
概括来讲，竞争中立就是在涉及商业活动时，政府应对所有企业保持中立性，创造公平公正的市场竞争环境。
1.1.2 竞争中立的主要内容
澳大利亚在以竞争中立政策解决市场扭曲时提出了透明度和公司责任、税收中立、债务中立、商业回报率中立和管制中立共五项要求。OECD在《竞争中立：经合组织建议、指引与最佳实践纲要》中指出，政府要在国有企业和私有企业中奉行竞争中立原则，创造公平的竞争环境，就必须要夯实竞争中立的“八大基石”，即精简政府企业的运作形式、识别直接成本、获得商业回报率、履行公共服务义务、税收中立、监管中立、债务中立和直接补贴以及政府采购。因此，可以看出，政府践行竞争中立原则最主要的是三大方面的内容：
政府企业的商业化活动应该实行公司化，即按照良好的公司治理模式来进行企业运营，这就要求企业充分尊重市场规则，同时受到公司法或其他市场竞争法律的约束，从而使得政府的商业活动与一般的市场水平保持一致。在《竞争中立：经合组织建议、指引与最佳实践纲要》中提出，“从竞争中立的角度看，只要竞争行为由一个与政府保持适当距离的独立实体完成，那公平竞争就更容易实现”。公司化治理的要求事实上就是理清政府的商业行为和非商业行为，努力将两种不同的活动从国有企业中分开。公司化治理要求企业明晰产权结构，建立合理的企业运营机制，以及获得合理的市场回报。
政府应该坚持公平透明原则，保证对所有企业的公平以及使国有企业处于有效监管。比如，政府企业如果商业活动和非商业活动作为一个整体，就应该公开两种不同活动的成本和资产比例，要公开公共资金用于企业活动的来源、金额和用途等。要强化政府企业成本结构的透明度与信息的披露制度。在采购过程中，国有企业往往比私有企业更有优势，政府应当努力降低不同所有制企业所获信息的不对等性，同时保证程序的公开、公平和透明。
三大中立即税收中立、监管中立和债务中立。不同所有制结构的企业可能会面临不同的税收待遇，由此导致企业不公平的成本负担。税收中立意味着国有企业与私有企业应该具有相似的税收负担。管制中立是指政府管制不同市场主体应该适用中立性的规则，使国有企业和私有企业都能面临相同的监管环境。债务中立意味着，在同等条件下，国有企业和私有企业的贷款利率应该相同，不应通过低效率、债务减免或政府担保使国有企业获得比竞争对手更大的成本优势，或扭曲企业正常的商业行为。此外，还要控制政府对国有企业的直接补贴，避免企业从中获利。
1.1.3 竞争中立的历史演进
作为最早提出竞争中立的国家，澳大利亚最初是将竞争中立作为国内竞争法的重要规则。从1960年到1992年，OECD国家中，澳大利亚从富裕国家第3位下降至第15位。澳大利亚政府认为这是因为国内大的经济领域缺乏竞争，企业既没有动力控制成本和提升资源利用率，也没有动力进行生产革新，这导致国家竞争能力下降（樊瑛，2002）。1992年澳大利亚政府成立了专门的国家竞争政策调查独立委员会，着力对国内竞争政策进行一系列改革。1995年，所有澳大利亚州和地区政府达成一致，形成了统一的竞争政策，即国家竞争政策。它包括了《竞争政策改革法案》，三个国内政府间协议——《行为法协议》《竞争原则协议》和《实现全国竞争政策和处理与竞争支付及相关改革协议》，以及州和地方适用法规实施办法。
竞争中立政策是国家竞争政策的一项重要内容。国有企业作为私有企业主要的竞争对手，因所有权问题享有一定的市场竞争优势，产品和服务价格偏离竞争性水平，降低了市场效率。因此，澳大利亚提出竞争中立的目的就是改变外部环境和不同所有权企业的关系，每一个企业都应该面对类似的市场环境和具有类似的责任和目标（Matthew Rennie and Fiona Lindsay，2011），通过不同企业同一起跑线的设定提升国有企业以及整个社会经营的效率，最终提升整个国家的竞争能力。
OECD以推进提升全球人民福祉的政策为使命，认为好的政策应该能够支撑经济发展、创造就业机会、增强社会凝聚力以及促进环境保护（OECD，2012b）。如果国有企业和私有企业都能够在公平的环境下进行竞争，无疑会使得各类经济资源得到更加有效的使用，这对于实现OECD的政策目标是有利的。因此，长期以来，OECD一直致力于创造一个公平的竞争环境。竞争中立概念一经提出，就得到各成国的广泛认可和支持。OECD曾对其成员国的竞争中立情况进行了调查，有32个国家或地区对问卷进行了答复。调查显示，有超过3/4的国家或地区指出，在国家竞争或其他政策框架下，本国法律明确赋予公共企业和私有企业以平等的权利和义务；大多数国家是通过竞争法或政策解决因公有制而产生的竞争中立问题。有1/4的国家明确将竞争中立纳入国家政策体系，比如像澳大利亚和西班牙就建立了全面的竞争中立框架，还有像丹麦、芬兰等国在公共部门参与竞争的市场上制定有针对性的政策以实现竞争中立（OECD，2012c）。
目前竞争中立还主要是停留在国内法的层面上，但是在美国的推动下，竞争中立政策逐渐向国际规则演进。这主要是因为近年来新兴经济体的发展给欧美等传统西方国家在国际市场竞争中产生了一定威胁。早在1978年，OECD就将当时包括“亚洲四小龙”在内的10个国家（地区）列入“新兴工业化国家（地区）”。2016年，英国《经济学家》刊文将新兴国家划分为两大梯队：第一梯队为中国、巴西、印度、俄罗斯和南非，也称“金砖国家”；第二梯队包括巴基斯坦、埃及、印度尼西亚、伊朗、韩国、菲律宾、墨西哥、孟加拉国、尼日利亚、土耳其、越南等11个国家，也称“新钻”国家。2010年在博鳌亚洲论坛年会发布的《新兴经济体发展2009年度报告》中，首次提出了“E11”，即新兴经济体11国，将阿根廷、巴西、中国、印度、印度尼西亚、韩国、墨西哥、俄罗斯、沙特阿拉伯、南非和土耳其等11个国家列为新兴经济体。2008年全球金融危机以后，新兴经济体迅速崛起，2008年，全球经济增幅约78%来自新兴经济体，2009年这一比重提升至近90%（田春生、郝宇彪，2011）。虽然近年来新兴经济体经济发展速度明显放缓，但据最新的博鳌亚洲论坛《新兴经济体发展2016年度报告》显示，新兴经济体在全球的经济比重由2014年的29.3%上升为2015年的30.3%，对全球经济增长的贡献度为52.9%，远大于七国集团国家的22.9%和欧盟国家的12.2%。[1]
随着新兴经济体的发展，国有企业开始在国际市场上展现出强大的发展能力与速度，并且开始在一些欧美国家传统的优势领域崭露头角。2012年世界前30大企业中，就有12家国有企业来自这些新兴经济体国家（李晓玉，2014）。2012年，《经济学人》发表的《国家资本主义的崛起》（the Rise of State Capitalism）中指出：
“近些年来，国家资本主义以前所未有的速度蓬勃地复兴。20世纪90年代，新兴市场的大多数国有企业被看作政府的下属机构。人们预料，当经济走向成熟时，政府将会关闭这些企业或把它们私有化。然而，它们现在没有表现出丝毫放弃支配地位之意，无论是就行业来说还是就市场来说。在重要的行业如能源行业中，油气储量排名世界前十名的公司全部是国有企业；在重要的市场如股票市场中，中国国有公司的市值占本国股市市值的80%，俄罗斯是62%。而且这些国有公司还在继续扩张。任何一个新兴产业中，都会有一个超巨头正在崛起。例如，中国移动已经拥有六亿用户。2003—2010年，新兴国家接受的外国直接投资中，国有公司使用了三分之一。”
该文章认为，新兴经济体的这些企业背靠国家，却以私人跨国公司的方式经营，伤害了整个国际贸易体系的公平性。在2011年OECD部长级会议上，在谈及公平竞争环境时，会议主席说：“随着OECD增强了与新兴经济体的联系，必须要对国有企业及国家控制企业制订多领域的指导方针，并取得突破。”2012年OECD部长级会议上，又重申了这一话题，并强调要与非成员国进行合作。
为了维护私有企业在国际市场上的地位，美国不仅通过OECD来推进竞争中立实施，还更直接促进竞争中立原则纳入国际投资贸易规则体系。在跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP）谈判中，美国将“竞争中立”作为一项重要内容。2011年10月，在秘鲁举行的TPP第九回合谈判中，美国就提议要限制政府对国有企业的扶持，避免国有企业因政府的优惠待遇和补贴而取得竞争优势（包晋，2014）。在2015年10月美国贸易代表办公室发表的TPP官方概要中明确对国有企业的竞争中立问题提出了具体要求，比如“TPP各缔约方同意，不以向国企提供非商业性帮助的方式，对其他TPP缔约方的利益造成负面影响，也不以向在其他缔约方境内生产并销售产品的国企提供非商业性帮助的方式，对其他缔约方的国内产业造成损害”。可见，竞争中立原则正在走向国际舞台，如果新兴经济体国家不能够对国有企业进行有效改革，竞争中立将成为欧美国家限制新兴经济体的工具。