第三节 本课题研究的目的
到目前为止，我国还没有一部相对全面研究省级五年规划的成果，清华大学国情研究院认为，在新时代来临并即将进入全面开展“十四五”规划重大前期问题研究的历史背景下，有必要认真完成这项工作。
一、全面揭示省级五年规划体系
由于我国五年规划体系在省级层面实施有较大差别，加上资料获取的不完整性，本研究重点从近20年的实际出发，但也会涉及此前的一些重要问题。我国从1958年提出计划分级管理体制，到2005年提出“三级分类”规划管理体系，其间调整多次，核心始终是围绕调整规范中央与地方、综合与专业部门间的关系。当前的发展规划纵向按照行政层级划分，分为国家、省（区、市）、市县三级，其中以时间为主轴的总体规划，主要指国家和各省（地市县）制定的国民经济和社会发展规划是最权威的规划，因为只有这类规划要经过同级最高权力机关人民代表大会审议通过，从理论和实践意义上讲，是最具有代表性且法定意义上层次最高的规划。此外，还有以空间为主轴的主体功能区规划和以某一特定领域为主轴的专项规划，以及跨重点区域的区域规划。本研究仅涉及省级五年规划的纵向和横向关系，特别是全面揭示规划从谋划编制到实施评价全过程的状况，并在此基础上，总结实践理论价值，发现问题缺陷，提出改革优化方向，简要分析2020年至2035年的国际国内大势，为各省编制“十四五”规划提供前瞻性报告。
二、全面展现省级五年规划的实践机制和价值
我国的省级五年规划编制程序与国家级五年规划基本一致，在操作中有两个较大的区别。首先是党委规划建议的起草组织方式。与中央不同的是，长期以来，省级党委建议对发展规划部门起着较大的作用，有些省甚至是直接由发展规划部门起草后报告党委审查批准。近年来，这种状况有所改变，党委越来越重视建议的起草，绝大多数都由党委直接组织专门班子起草。其次是规划执行和评估机制。部分省是与年度计划紧密结合，将年度计划的执行进度与五年规划进行对比，同时进行中期评估，并向同级人民代表大会报告。较多的省是进行中期评估，主要是对进度指标进行分析测算，以此作为后半期规划调整的依据。中期评估由发展规划部门组织进行，一些省在此方面做了积极的探索，如重庆对“十二五”规划中期评估从国外著名咨询机构、国内咨询机构和自我评估三个角度开展；较少部分省不太重视执行评估，据有关资料，在“十二五”时期还有极少部分省不重视评估或流于形式，规划编制后就搁置一边，只是在五年结束时就部分指标向人民代表大会作对比情况的报告，曾经有人将这种不重视规划的行为总结为：“规划规划、写写画画、程序复杂、隆重通过、墙上挂挂、最后火化”。这样的描述尽管出格，但也的确反映了极个别地方对规划的敷衍态度。
从实践价值上看，省级规划主要体现区域的全局性和系统性，制定规划必须着眼长远，不仅要分析当前的形势，还必须预测国内外发展的新情况、新变化、新特点，展望未来的发展方向。省级规划是优化公共资源配置的主要手段，规划能够弥补市场机制的盲目性，基于分散信息的市场微观层面并不能达到宏观最好效益，而规划却能在宏观层面对于整体性进行协调，从而有效弥补市场在公共品资源配置上的失灵。省级规划是推动区域经济社会发展的重要手段，可以“集中力量办大事”，通过加强对基础设施投资、人力资本投资和产业引导等措施促进经济更好增长；省级规划可以通过划定发展底线来调控发展，如粮食安全、资源开发、生态环境等，最终形成各地区的发展综合底线。省级规划具有信息引导功能，规划从重大问题研究开始就面向社会面向公众，各级各层面的广泛讨论，向全地区传达了未来—段时间经济社会发展趋势、方向和政策等重要信息，这有利于社会各界了解和掌握全局及重要领域的预期状况，并据此确定本行业本领域的相应发展措施。
三、全面总结省级五年规划的创新形式
我国“九五”以来的规划（计划）创新与其转型有非常直接的关系，从严格意义上说，国家与省级的创新转型具有同步性，这是因为国家规划部门尽管不是省级规划部门的直接领导，但在实际工作中有着非常密切的联系，往往是国家的行动很快就会传递到省级。国家和各省从计划模式到市场模式下的规划（计划）转型充满着创新的内容，一些省创新特色还十分突出。20世纪90年代随着苏联解体和东欧剧变，社会主义国家经济体制纷纷转轨，彻底抛弃计划体制，在经济管理体制上普遍硬着陆，引起强烈的动荡。中国也进行了计划体制的转轨，但既没有硬着陆，也没有死抱着计划体制，而是采取了渐进式的转化，表现出较强的灵活性和创新性，通过渐进改革实现了成功的转型，重新焕发出体制的活力。发展计划不但没有随着计划经济的瓦解而消失，反而持续活跃在政策舞台的中心，发挥着日益重要的作用。相对于国家规划，省级规划更多地表现在复杂的中微观经济领域，而中微观系统的决策又更多地受到快速变动市场的影响，如果按计划指令进行企业生产无法应对快速的供需变化，再详细的计划也不可能取代变化的市场，因为计划必然面临及时信息不对称的问题。所以物质供求计划面对市场明显存在失灵问题。但同时纯粹的市场调节完美也是一个神话，即使市场经济的鼻祖亚当·斯密本人也并不主张完全的“自我调节”市场，而认为同时需要一个强大的国家，以创造与催生市场，调节市场运行，积极干预市场。市场与计划各有所长，各有所短，需要相互补充与相互促进才能创造出最佳的经济成就，这是中国经济体制转型的内在历史逻辑，也是五年规划（计划）转型的历史逻辑。很明显，相对于中央国家计划，省级计划对微观的适应性显得更加重要。我们并没有因此而放手让省级计划去自寻其道，就改革创新而言，国家和省级规划（计划）仍然走了一条统一的计划经济到计划经济为主、市场调节为辅，有计划的商品经济并逐渐转向市场经济的过程。
与此同时，五年规划（计划）的功能定位也在发生变化，从对生产、基本投资进行计划到强调计划对经济调节作用，再到对政策方向和改革开放总体部署做出规定，国家“九五”计划定位为宏观性、战略性和政策性规划，指标主要是宏观指标。同时实物量指标不断减少，虽然还有少量实物量指标，但也是预测性的。“十一五”规划是第一次用“规划”代替“计划”，这个规划被评价为具有全面性和综合性，标志着计划进入“发展战略规划”期，经过近六十年的探索与实践，五年计划已经从苏联原创引入转化为中国特色，成为体现中国体制优势的重要组成。省级规划（计划）基本上是随着国家变化而变化的，但由于我国生产力布局非均衡性较突出，各省份物质短缺程度不一，所以在实物量指标上减少程度是不一样的，加上对计划市场认识水平的差异，各省在总体方向一致的背景下，其具体的方式是不一样的。作者查阅了几个省从“六五”（开始将经济计划改为经济、社会发展计划）到“八五”的计划，其中直接安排物质生产的内容仍然占较大比例。以重庆市为例，“六五”计划直接按行业计划生产数量，“七五”计划重点转向大型基本建设和限额以上技术改造项目，从“八五”计划开始就转向工农业主要产品产量，并且开始注重效益、质量以及人民生活与社会发展水平。在创新方面，有不少省从实际工作中发现了问题就着手先行探索，如针对规划之间彼此不衔接，从2005年开始，上海、浙江、江苏、重庆等地以及国务院部分部委就着手开展“多规合一”的创新探索。
专栏1-1 城市“多规合一”共性问题的五个原则
长期以来，我国城市规划中存在着“纵向”的部门垂直管理和“横向”的多规并行、复杂交错问题。城市规划难以发挥对城市发展的引领作用，迫切需要推动“多规合一”破解难题、落到实处、发挥效力。从各地的实践来看，“多规合一”要破解难题、落到实处、发挥效力，应该遵循以下五个原则。原则一：总体统领、远近结合，全面与专项相融合。“多规合一”的直接目的，在于实现城市资源的全面空间统筹，解决以往城市成长中各类要素资源与经济社会活动在空间、时间上不协调、不平衡的矛盾。这就需要以总体规划为引领，以主体功能区规划为基础，在规划层面上统一发展理念；需要使城市发展远景目标与近期任务相结合，中长期规划与远期规划相衔接，避免城市规划的断裂，为城市发展的延续性奠定制度基础；需要使城市总体规划与各专项规划相衔接，避免建设方案的反复，消除城市发展的未来隐患。原则二：建立“地方主抓，部门放权”的体制机制。规划是党总揽全局、协调各方、落实科学政绩观的重要抓手。“多规合一”既涉及发展改革、国土，环保、农业、交通等多部门的横向协同，又关系到与各部委、省政府各部门的纵向贯通。党委领导亲自主抓，上下联动，协调推进，是推动“多规合一”试点、实现城市统筹发展中最重要的经验和制度安排。这就要求由地方党政主要领导担任规划领导小组组长和副组长，确保城市发展规划的科学性与有效性。原则三：以具体问题为导向，正确处理好三层关系。“多规合一”的主要目标，是为了解决现有规划体制和规划体系中存在的缺陷。一要协调好“条条规划”的部门上下关系，既要改革完善政府管理体制，又要保证政令畅通，贯彻上级各部门的总体部署。二要处理好各级各部门之间的左右关系，既要体现“一张蓝图严格管控”的管理要求，又要统筹好部门间横向分工的协作关系。三要处理好政府部门、社会各界和市民群众之间的内外关系，为形成和推动规划共识创造良好的外部环境。原则四：整体把握与分阶段实施相统一。“多规合一”是一项涉及各领域、多方面的系统性工程，离不开大量的前期地理测绘与数据处理工作，还需要政府具备较高的信息化管理水平。因此，推动“多规合一”必须结合实际，整体把握、阶段推进，按照“更新观念、总规先行、搭建平台、培养人才”的部署，协同推进“多规合一”的改革。原则五：政府、市场和市民共同缔造。“多规合一”的根本目的，在于探索“以人民为本”的城市建设和发展新模式，这就有赖于自上而下与自下而上相结合的多轮规划决策机制，以“专题调研、党委常委会研究、专题讨论会、专家学者论证、吸纳各界意见”等方式，促进综合规划的科学决策、民主决策和依法决策，统一规划愿景、综合各方思想、凝聚人民共识，形成社会各界建设与管理美好城市的巨大动力。中国是世界上地区发展差异最大的国家之一，一个地区创新的结果和模式可能并不具有普适性，但这也意味着不同地区都能有独特的创新收益。地方形成“创新竞赛”机制，中央提供鼓励容错机制，这就是全国创新的“源头活水”。对“多规合一”的详细调查和专业化研究发现，相关试点城市创新的最大特色，在于根据自身发展条件、发展限制和发展优势，创新性地提出建设“三个全覆盖”的公共服务体系，这充分体现了城市发展“以人民为中心”的本地化实践，为地方推动“多规合一”提供了“看得见、摸得着”的成功案例，也为各地探索有中国特色的城市建设提供了可以借鉴的重要经验。
（资料来源：清华大学 胡鞍钢、张新）
四、努力探索省级五年规划的优化方向
切实树立新发展理念。坚持以人民为本谋发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。规划以新发展理念为引领，重点不是强调加快发展，而是强调做到全面发展、协调发展和可持续发展。全面把握规划的功能，把“管理发展”和“平衡发展”作为重要的出发点。全面把握比较优势，比较优势不仅包括劳动力、区位、生态环境、矿产水土资源等硬资源，也包括政府治理、公众素质、战略思维以及对弱者倾斜、注重细节等软资源，在国家进入中等收入阶段，这些软资源将更加重要。与此同时，还将在进一步推进规划法制化建设，依法行政、完善重大决策的规则和程序；开展经济社会发展规划的技术规范研究；加强政府部门之间的规划协调制度；加强规划期和任期的规划目标的有效衔接以及保障发展规划实施如何落实到位等方面进行优化创新。
本章小结：我国社会主义新时代赋予了省级五年规划的新价值，制度、理念、治理能力以及反映路线方针的价值都有了提升。省级五年规划所面临的是中国迈向现代化的坚实基础、全面小康、供给侧结构性改革、创新性产业结构、新型城镇化以及坚强的道路自信等。对2035年进行了发展定量分析，我国届时在创新、协调、绿色、开放、共享五大发展上均能成功基本实现社会主义现代化。本课题研究的目的主要体现在全面揭示省级五年规划体系，全面展现其实践机制和价值，全面总结其创新形式，为面向现代化的我国省级五年规划编制实施提供理论基础和实践经验。
[1]《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第10页。
[2]《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第1819页。
[3]《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第8页。
[4]《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第1011页。
[5]《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第33页。
[6]《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第35页。
[7]《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第11-12页。
[8]《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第28-29页。
[9]《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第10-11页。
[10]《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第30页。
[11]《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第31页。
[12]《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第49-50页。
[13]《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第21页。
[14]《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第25页。
[15]《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第10页。
[16]《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第9页。
[17]资料来源：根据相关历史数据作者测算。
[18]《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第28页。
[19]资料来源：根据相关历史数据作者测算。
[20]资料来源：根据相关历史数据作者测算。
[21]《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第50页。
[22]资料来源：根据相关历史数据作者测算。
[23]数据来源：作者根据历年《中国统计年鉴》数据测算。
[24]资料来源：根据相关历史数据作者测算。