中国五年规划与大国之治（序）

“参伍以变，错综其数。通其变，遂成天下之文；极其数，遂定天下之象。”

治国难，治大国难，治变革中的大国当是极难。而中国自古便称天下，可谓是变革中的巨国。正是在这极难之境，中国在过去的四十年时间之中创造了国家治理的奇迹。从历史的角度来看，在过去的四十年时间中，人均国内生产总值（GDP）从385元上升至59660元，人口预期寿命从67.8岁提高到76.7岁，劳动年龄人口人均受教育年限从8年增加到10.5年。从横向比较来看，在过去的四十年时间中，中国从世界舞台的边缘走近世界舞台的中心。当前，中国已经成为世界第一大贸易体，是世界124个国家和地区的第一大贸易伙伴，世界第二大吸引外国直接投资国，世界第三大对外投资国。[1]中国专利总数位居世界第一。无论从哪一个方面来看，这都是中国历史上前所未有的治理奇迹，也是人类历史上前所未有的治理奇迹。

然而，对过去历史的追述，并非是对国家功业的沉湎，更重要的是对大国之治背后“参伍以变，错综其数”的探求，对人类大国治理的规律、道路、方法乃至制度技术探究。

事实上，古今中外的大国之治，其难点与核心点都在于处理统一性与多元性、稳定性与变革性的辩证关系。

“物之不齐，物之情也”，中国的基本国情，不仅是世界人口最多的国家，还是世界上仅有的三个“经济巨国”之一[2]，内部各地存在极大的差异性。在一定意义上来看，我国每个省级行政区，其区域面积和人口分别相当于当今世界一个大国或小国。以2016年为例，中国经济总量最大的广东GDP总量达到80854.91亿元，超过位居世界第15位的墨西哥，而经济总量最小的西藏GDP仅为1151.41亿元，相当于位列世界第107位的波黑。经济发展水平最高的北京人均GDP达到118198元，如果放入世界200多个国家和地区排名中，与世界第42位的希腊持平。而经济发展水平最低的甘肃人均GDP仅为27643元，略高于位居世界第108位的汤加。

这充分表明中国经济发展的地区不平衡性、差异性和复杂性。而如果再将眼光延伸至332个地级行政区划单位，2856个县级行政区划单位，[3]其情况之错综复杂，则更加难以繁述。

“为政而不行，甚者必变而更化之，乃可理也。”在过去四十年变革期间，中国国家治理的政策、制度乃至机构变化，改革力度之大，也是世所罕见。从中华人民共和国建立到改革开放，经过四十年的变革之后，中国终于走出了在大国之治中“一放就乱，一收就死”的治理困境。

走出这一困境的关键就在于央地关系之间的良性互动，而这其中最为典型和成功的代表就是国家五年规划和地区五年规划共同组成的发展规划体系。中国的发展规划根据国家发展需要和经济社会发展，不断调整、变化、革新，逐步由传统的经济指令性计划转变为社会主义市场经济条件下国家管理经济社会发展的指导性规划。发展规划已经成为中国在实现国家战略目标、弥补市场失灵、协调利益关系、有效配置公共资源等方面最为重要也是独有的治理工具。更为重要的是，除却具有通常大家所熟知的国家五年发展规划之外，作为一个具有五级政府体系的“巨国”，中国的各级地方政府也编制了与本地区发展紧密相关的地区规划。这些地区规划与国家五年规划彼此分工、配合，共同组成了中国的发展规划体系。如果说发展规划这一治理工具在全球范围内诸多国家中曾经或现在都还有着相当广泛的应用，那么发展规划体系则是中国在发展实践中不断摸索，进而创造出的独一无二的发展工具。

在这一规划体系中，省级五年规划发挥了极为独特的作用。一方面对地区而言，中国一省之规模近似于一国。除军事与外交之外，省级政府职能极为丰富，近似于国家治理功能。因此，省级五年规划所包含的内容与国家治理几无差异，对经济社会的宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等内容均有全面涉及。另一方面，省级五年规划具有承上启下之作用，其对上吸收承接，对下指导分解，具有较强的特殊性，既全面又具体，其编制执行中，需要兼顾科学性实用性等多个方面，绝大多数省经过多年的实践与探索，已经形成了一套非常独特而富有中国特色的规划编制程序和实施监督机制，不仅对我国经济社会发展和区域发展起到了十分重要的作用，同时形成了一套独特的中国治理工具。

这一治理工具以五年为一个阶段，但同时又对长期发展做前瞻性的战略思考，每一个五年规划，各个省以国家总体发展目标为基本导向，结合自身省情与其发展阶段的特点，通过规划去具体落实党和各级政府的重大任务和发展目标。省级规划既要贯彻落实国家战略意图，又要从本地实际出发；既要为市县级规划提供重要依据，又要注意与毗邻地区规划相互协调。在省级五年规划的执行过程中，则体现出各省以一整套制度来共同管理各项事务的实践能力，在省级五年规划实施中，多元主体共同推动规划目标落实，各级政府、企业、公民等多元参与，通过法律规范、经济激励、行政手段、社会协助、信息网络等多种渠道共同发挥作用。

值得注意的是，尽管中国的地区五年规划，特别是省级五年规划在中国的国家治理、央地互动中发挥了极为重要的作用，但是无论是学术界和实务界对其研究都较为稀少，可谓知之不多，知之不深。本书的贡献恰恰在于此，由杨庆育教授领衔的研究团队，对省级五年规划的研究，可谓此类研究的开山之作。杨庆育教授本人曾作为省级五年规划的主要负责领导，参与了多个五年规划的编制、制定和执行过程，是中国省级五年规划实践的亲历者和实干者。更加难能可贵的是，杨庆育教授领导和组织下的团队，经过长期深入研究，将省级五年规划的经验进一步提炼成为更具普适性的理论与实践指南。

本书立足于省级五年规划的实践，全面揭示了省级五年规划体系，全面展现省级五年规划的实践机制和价值，全面总结省级五年规划的创新形式，努力探索省级五年规划的优化方向。在中国特色社会主义进入新时代的大背景下，立足于习近平新时代中国特色社会主义思想，立足于新发展理念、新形势、新要求和新标准，为面向现代化的我国省级五年规划编制实施提供理论基础和实践经验。从这一点来看，本书是目前对中国省级五年规划编制最好的参考书、工具手册，可以供中国省级五年规划的决策者、执行者和参与者共同学习与参考。

明者因时而变，知者随事而制，正是在以五年规划为代表的中国国家地区治理不断实践中，在实践基础之上的不断理论创新与再应用中，中国大国之治才能实现“听其不齐而自齐”，最终穷天下参伍，实现天下之治。

清华大学国情研究院院长　胡鞍钢

2018年10月1日

[1]数据截至2017年，来自国家统计局。

[2]从经济总量角度衡量，美国、欧盟和中国是世界上三个超级体量的大国（地区），GDP总量都在10万亿美元以上，我们将其称之为“经济巨国”。

[3]数据来源：《中国统计年鉴2015》。