第三节
制度安排与政策工具的关系

从经济层面来看，目前国内外对低碳经济的许多问题进行了研究，但对发展低碳经济的制度安排和政策工具缺乏系统的研究。发展低碳经济为什么需要制度安排和政策工具？制度安排和政策工具在发展低碳经济（从高碳发展转向低碳发展）起着什么样的作用？如何建立和完善发展低碳经济的制度安排和政策工具？存在哪些障碍？目前国内对这些问题的分析尚不系统或深入。

把制度安排和政策工具结合在一起分析是本书的特色之一。在欧美国家，有不少关于环境保护的政策工具分析[1]，而它们不重视制度安排的分析。欧美国家的学者不重视制度安排的分析是因为在这些发达国家，制度安排较完善，制度的作用也较明显，所以他们不需要去分析这些问题。而对于发展中国家和转型国家来讲，制度的缺失及制度难以发挥作用的现象较突出，因此，制度分析在发展低碳经济的过程中就非常重要。在发展中国家，实际上许多对社会有利的政策并未得到采纳或贯彻，包括低碳经济的政策。制度的洞察力可以用来审视构建并贯彻执行政策的各种力量。对低碳经济的制度分析有利于我们制定有效的低碳经济政策并提高实施的效果。

一、发展低碳经济的制度安排和政策工具的特殊性

许多政策工具可用来减少温室气体的排放。它们包括排放税、可交易的排放许可证、减排补助、行政指令和调控、贴标签和情报要求、研究补助及低碳技术等。此外，还有政府关于适应气候变化的政策。

发展低碳经济所需要的制度安排和政策工具是有其特殊性的，这是因为：

（1）从空间上看，它涉及全世界各国，并且各国在发展低碳经济的过程中又有异质性。各国在地理位置和气候条件等自然条件、经济发展阶段和发展水平、经济利益、经济政治体制、文化习俗及制度等都存在差异。国与国之间在发展低碳经济上既有共同利益，但又存在差异与矛盾。要想获得发展低碳经济的整体效率，必须要通过国际制度安排和政策协调来形成国际的一致行动。

（2）从时间上看，发展低碳经济既涉及过去（历史上的碳排放），也涉及现在和未来，这更增加了制度安排和政策工具选择的难度。历史上发达国家在工业化初期排放的碳排放量（存量）如何处理？如何在各国分配现在和将来的碳排放量？如何处理好当代人和子孙后代的碳排放权利的关系？等等。这些时间的跨度更增加了发展低碳经济的难度。

（3）不确定性。人类排放行为导致温室效应还是自然造成温室效应，是减排还是适应，低碳问题是存在还是阴谋，等等，这些认知问题都还存在较大的争议。生产率和温度敏感性系数是影响不确定性的重要变量。此外，人口增长率、脱碳率和碳循环也是影响不确定性的因素。[2]关于气候变化的所有政策内容，都是在风险和不确定性条件下作出的。不能确定未来的100年间及其以后时期的产出增长率，不能确定几十年后未来的能源系统将会怎样发展，不能确定替代碳燃料的技术以及消除碳排放的技术的发展步伐，不能确定日益增加的温室气体排放对气候变迁的影响，也不能确定气候变迁对大多数经济和生态方面的影响。[3]

（4）最大的市场失灵。从人类历史来看，温室效应及相关的低碳经济是人类社会面临的最大的市场失灵。如何解决这个最大的市场失灵对于我们的理论研究和政策对策都是一个重大的挑战。所有这些都增加了发展低碳经济的制度安排和政策工具选择的难度。

根据以上分析，理想的低碳经济的制度安排和政策工具要满足什么样的要求？

（1）从空间上讲，发展低碳经济要求“处处有效率”，就是在区域之内以及国家之间减排的边际成本应当相等。从制度和政策层面来看，唯一能够实现这一要求的现实路径就是在所有国家强制实施协调的碳价格，没有任何例外或优惠。最理想的政策应当是所有国家都参与减少温室气体排放的政策，应当是在产业之间、国家之间以及时间上都有效率的政策。从经济学来看，有效率的政策这个概念隐含的一般原则是：各个区域和国家减排二氧化碳等温室气体的边际成本应相等，并且每年减排的边际成本应当与减少未来气候变迁损失所带来的边际收益相等。

如何做到处处有效率？制定发展低碳经济政策的核心经济标准必须是：一是根据所需规模减排的有效性，即为了减缓气候变化，我们必须在一定的时间范围内控制好二氧化碳的排放数量。二是通过高效性以降低成本，无效的政策很难激励企业和个人去减少碳排放和发展低碳经济。三是公正，即能够认识到收入、技术和历史责任的差别。第三条是制定低碳经济政策最难的地方，其实确定减排的规模和提高减排的有效性并不难，最难的是根据不同收入水平及技术条件，合理地分担减排的责任。从长期来看，减排对于所有的人都是有利的，但是在短期内，减排会影响到生产和消费。还有，在发展低碳经济的过程中，减排的成本与收益是不对称的。所有这些都会影响低碳经济政策的制定和实施。

制定好政策的关键是要考虑温室气体的价格，以及技术、信息和交易成本、偏好的转变等。制定低碳经济发展的政策要考虑：①温室气体的价格（或碳价格）及其减排的激励机制；②低碳技术并加快其发展；③信息和交易成本，特别是与能源效率有关的成本；④应该提供一个有助于制止森林砍伐的国际框架，因为森林砍伐属于众多市场失灵的一种；⑤它应该有很强的国际关怀，促进合作、顾及公平，并降低全球成本。[4]

（2）从时间上讲，发展低碳经济要求“时时有效率”。做到“时时有效率”必须考虑贴现率、碳循环和气候系统的动态变化以及气候变迁所带来的经济损失等因素。从理论上讲，只有满足了发展低碳经济的这两个要求，才是低碳经济的最佳运行状态。

关于实现“时时有效率”，我们也面临着不少的难题。一是减排节奏的把握。在威廉·诺德豪斯看来，有效率的减排来自这样的一套政策组合：在短期应使温室气体的减排率适中，而在中长期则要明显提高。有效的减排政策还应当是一种价格合理的、能够对长期气候变化产生实质性影响的政策。从经济学上来看，最优政策的全球收益的净现值为3万亿美元。[5]换言之，减缓气候变化的有效或“最优”经济政策是在近期有一个温和的减排率，而接下来的中期及长期将有一个极大的减排率，这被称为“气候政策斜坡理论”。[6]而在斯特恩等人看来，我们越早减排成本越低，越早减排效果越好。所以，如何做到“时时有效率”在减排的节奏把握上就存在争议。二是经济发展是有周期的，低碳经济制度安排和政策设计可建立在把衰退中的复苏和大规模投资于可再生能源资源结合起来的基础之上。[7]人类调整自身以适应这些变化的成本将极其巨大，世界上的所有国家都应当从现在起就制订适应气候变化的计划。对于任何能够有效减缓全球变暖的政策，必须提高碳排放的市场价格，这将提高化石燃料及其制品的市场价格。[8]

总之，“处处有效率”和“时时有效率”是发展低碳经济的紧迫性所决定的，在一定程度上讲，这也是对人类发展的一种时空约束。

二、低碳经济中制度安排和政策工具的关系

制度与政策不同，政策是指目标和希望达到的结果；而制度是指法则，包括社会各方联系的行为准则与执行法则和行为准则以达到所希望结果的机构。政策影响着哪些制度将发生变化，不过制度也影响着要采取哪些政策。制度结构影响着行为。不过在现有制度结构内，行为也会发生变化。[9]

本书主要研究发展低碳经济中的制度安排和政策工具，从广义上讲，制度安排包括了政策工具，政策工具是制度安排中正式规则的重要组成部分，碳税、碳交易制度等都是政府以强制力实施的规则，所以本书主要以制度安排分析为重点。《斯特恩报告》提出全球减排政策的三个要素，即通过税收、贸易或法规进行碳定价；支持低碳技术的创造和推广应用；消除提高能源效率方面的障碍。本书关于政策工具的研究主要涉及三个方面，一是制度安排与政策工具的关系；二是分析政府在发展低碳经济中的作用，无论我们采用什么样的制度安排，政府都是重要的主体，而政府的作用主要是以政策工具体现出来的；三是对政府规制效率的研究，政府环境规制绩效研究是本书的重要内容之一，通过对政府环境规制绩效研究有利于我们从经济层面分析低碳经济运行与制度安排和政策工具的关系。

制度安排与政策工具两者在某些方面是一致的，如碳税、交易许可证等既属于正式制度，又属于发展低碳经济的政策工具。但这两者又有较大的差异。制度安排的范围比政策工具更广泛。制度安排和政策工具的目标是共同的，但两者的科学属性却有所不同，而且在不同体制和制度下，政策工具是有差异的。更重要的是，政策实施取决于一国的制度质量，制度质量高的国家更有利于政策的实施。为什么许多好的政策（包括低碳经济的政策）难以实施？或者实施的效果不理想？这就与制度环境、制度质量及政府等有关。

制度问题对于研究集体行动和公共政策来说是一个中心问题。如何进行政策分析？在罗纳德·科斯（Ronald Coase）看来，经济政策的根本问题……就在于考虑替代性社会安排在实践中是如何运行的，并评估它们的执行情况。换句话说，我们应该比较替代性社会安排的综合效果。科斯的政策分析涉及四个基本要素：①它是一个整体方法；②它强调真实的或实际的分析；③它涉及比较制度分析；④收益—成本分析扮演重要角色。

第一，科斯政策分析方法的观点是对被提议的政策效果做整体分析，而不是局部分析。科斯认为，政府补贴政策不会像它的倡导者所宣称的那样带来一个有效率的解决方案，因为政府补贴将通过扭曲性的税收来筹措资金，从而在矫正一个市场扭曲的同时产生或者加剧另一个市场的扭曲。当由A产生的污染强加成本于B时，事实也就是减少了A所承担的污染成本。问题是“A是否应该被允许损害B或者B是否应该被允许损害A？”，他说应该是避免更严重的损害，这就要求人们从“整体而且从边际的角度”来考察这个论题。

第二，科斯呼吁经济学家离开他所谓的“黑板经济学”，对经济政策的效果进行一个更真实的评价。在科斯看来，正确的方法是从整体考察现存情况，并把它和被提议的政策改变的整体效果进行比较。在一定意义上讲，从高碳经济到低碳经济的转变是制度安排和政策工具作用的结果。

第三，科斯提出对政策分析的比较制度分析。对科斯而言，经济分析的基本任务是获得对生产的制度结构的运行的理解，特别是对企业、市场和法律（包括政府）在协调经济活动中所扮演的角色的理解。他认为，对经济学家而言，如果离开对交易赖以发生的制度背景来讨论交换过程，没有多大意义，因为制度背景影响生产和交易成本。本书对低碳经济政策和政府规制进行了比较制度分析。我们强调制度多样性的观点。制度是特定经济活动参与者之间形成的可接受的规则，因此制度演化的路径势必受到本地化因素的影响。制度多样化的两大核心问题是：如何界定制度比较分析的边界，以及如何评价不同制度的绩效。

在科斯看来，经济政策涉及替代性社会制度之间的选择。对市场失灵进行分析的新古典方法的一个主要缺陷就在于它假定一些形式的税收、补贴或管制方案是好的并且是必要的，或者政府供给公共产品是不可避免的。科斯强调解决市场失灵的多重方案，而且进一步指出“所有解决方案都是有成本的”。

科斯对公共政策分析的第四个基本特点是运用收益—成本分析。对污染的外部性，科斯认为被选择的行为方案应该考虑三个方面：①减少既定污染水平的所得是什么，所失是什么？②谁会从给出的行为方案中得益，谁会从被否决的方案中受损？③在促进我们希望达到的目标时，被提议的安排在实践中会导致什么样的实际结果？[10]科斯所说的这三点也同样适用于对减排和发展低碳经济政策的分析。

政策工具即实现政策目标的手段，其实施与环保体制相适应。政策工具有几种划分方法。一般来讲，政策工具通常被简单地划分为命令—控制型制度和市场型制度的工具[11]，也有学者将政策工具划分为三类，即“胡萝卜、大棒、说教”的经济激励、法律工具和信息工具（Bemelmans-Videc，Rist and Vedung，1998），而Lundqvist（2000）则将政策工具划分为物质的、组织的、法律的、经济的和信息的五类。世界银行在1997年度报告中将政策工具划分为利用市场、创建市场、环境管制和公众参与四类，并将其表示为政策矩阵（见表1.2）。[12]

从用于低碳经济的经济手段来看，政策工具有：可交易的排放证，对允许核准给企业的排放额度进行交易；资源分配交易，对允许给企业的资源配额进行交易；产品规制费和产品税，有害产品须缴纳固定费用，用于影响买卖该产品的行为或作为回收的财政补贴；有害物质排放量和污染税，根据有害物质的排放量收费，专用于清理设备的融资；资源使用费；生态财税改革，改变国家财税策略，将课征对象从对生态有利的转到对生态无利的；押金系统，购买产品附带包装押金，在归还包装时返还；购买开发权，让国家能够从土地所有者处购买建筑开发权，用以保护该土地的自然环境；转让开发权，将人口从密集度高的社区导引到生态不敏感区，同时为生态敏感区减压；环境补贴，以津贴、低利或无担保贷款、税率减免来鼓励规则中的各类生态交易及活动；环境法定连带责任，要求肇事者赔偿所造成的环境损害；财务担保，要求当事人向管理当局提供财务担保，确保规定完成的事项兑现；环境储备金，企业必须预留足够有保证的环境储备金，作为停产后土地修复的保证。[13]这些经济手段都可以分别划入到利用市场、创建市场、环境管制和公众参与四类之中。

低碳经济制度安排和政策工具追求的是“气候智能型”发展。这种发展取决于能源结构、现有和潜在的能源资源以及倾向于采取国家主导的政策还是市场主导的政策等因素。发展低碳经济就是要寻找能够实现持续发展和实现低碳发展的路径。为此，要求转变发达国家的碳密集型的增长路径和发展中国家碳密集型的增长路径。这就需要相应的制度安排和公共政策支撑。修改社会规范，鼓励低碳的生活方式是实现成功转型的重要因素。但是行为的转变需要与机构改革、资金支持以及低碳技术协同作用。在这种情况下，强有力的政策能够帮助推动经济吸纳气候影响的冲击，政策应该去“助和推”（enable and engage）——其目标应该是为个人坚持他们已有的态度提供帮助。这方面的例子包括：提供有关如何去减少碳消费的信息、鼓励社会行为、改善基础设施等，从而实现低碳经济的发展目标。我们可以通过采用创新的经济政策和工具，包括碳税、其他排放税和专项补贴，加速过渡到低碳经济，这些政策的成本往往因政策带来的关联效应而抵消，如改善空气质量效益、提高农业生产力、拓展新的经济领域和技术的发展、改善就业和减少贫困，并将获得增加就业和部门增长的机会。[14]换言之，发展低碳经济的制度安排和政策工具的效应表现在两个方面，一是有利于从高碳发展向低碳发展转变，是人类经济发展方式的转变；二是有利于技术发展、减少贫困和改善就业等。

[1] 〔美〕保罗·R.伯特尼，〔美〕罗伯特·N.史蒂文斯.环境保护的公共政策（第2版）［M］.上海：上海三联书店、上海人民出版社，2004.

[2] 〔美〕威廉·诺德豪斯.均衡问题：全球变暖的政策选择［M］.北京：社会科学文献出版社，2011：128.

[3] 同上①，第27页。

[4] 〔英〕尼古拉斯·斯特恩.地球安全愿景：治理气候变化，创造繁荣进步新时代［M］.北京：社会科学文献出版社，2011：12.

[5] 〔美〕威廉·诺德豪斯.均衡问题：全球变暖的政策选择［M］.北京：社会科学文献出版社，2011：15.

[6] 同①，第160页。

[7] 〔英〕安东尼·吉登斯.气候变化的政治［M］.北京：社会科学文献出版社，2009：16.

[8] 〔英〕尼古拉斯·斯特恩.地球安全愿景：治理气候变化，创造繁荣进步新时代［M］.北京：社会科学文献出版社，2011：17.

[9] 世界银行.2002年世界发展报告：建立市场体制［R］.中国财政经济出版社，2002：6.

[10] 〔美〕斯蒂文·G.米德玛.科斯经济学：法与经济学和新制度经济学［M］.上海：上海三联书店，2007：167.

[11] 〔美〕保罗·R.伯特尼，〔美〕罗伯特·N.史蒂文斯.环境保护的公共政策（第2版）［M］.上海：上海三联书店、上海人民出版社，2004：122.

[12] 〔瑞典〕托马斯·思德纳.环境与自然资源管理的政策工具［M］.上海：上海三联书店，2005：103.

[13] 〔德〕魏伯乐，〔澳〕查理·哈格罗夫斯.五倍级［M］.上海：格致出版社，2010：198—199.

[14] 〔美〕爱德华·B.巴比尔.低碳革命：全球绿色新政［M］.上海：上海财经大学出版社，2011：37.