第一节 法国行政诉讼制度
法国的行政诉讼，是指当事人对行政机关的违法行为不服，请求行政法院通过诉讼程序给予救济的诉讼手段，它是行政法院监督行政机关的基本方式。
一 法国行政诉讼的历史
法国近代意义的行政诉讼制度是依据1806 年民事诉讼法典得以确立的。由于各国的法律传统和立法体例不同，形成了两种不同的诉讼体制，即解决争议的审判机关存在单轨制和双轨制之分。
在大陆法系国家，一般采用双轨制的审判体制来解决行政争议，即在普通法院系统之外还设立了专门受理行政案件的行政法院系统。这与英美法系国家实行诉讼单轨制（行政争议由普通法院统一受理）有明显的不同。
行政法院系统的审判体制起源于法国，之后为德国所承继，并形成行政案件审理的双轨制模式。
（一）法国行政诉讼的起源
法国行政诉讼制度的起源，可追溯到法国大革命之前。当时掌握法国司法权的议会主张概括的管辖权，国王为了排除议会对行政的干涉，确保行政的顺利运行，而在行政内部设立行政案件的审判机关，即法国最高行政法院的起源。从14世纪开始，法国又在普通法院之外设立了特别的专门法庭（如审计法庭、补助税法庭、财政法庭）受理行政案件。路易十三时期，国王发布敕令，限制司法机关的权力，将其与行政权分离，并确立各省议会与总督之间的争议必须诉诸国王咨政院的原则。
（二）法国行政诉讼的历程
法国是现代行政法的发源地，具有“行政法之母国”的荣誉。1799 年国家参事院——最高行政法院的前身的设立，是法国行政诉讼产生的标志。法国行政法的发展历程与行政法院（尤其是国家参政院，即最高行政法院）的发展密不可分，甚至可以说，行政法院造就了法国行政法。
从行政审判权与普通法院的分离，到行政审判权同行政法院的结合，大致经历了如下六个阶段。
第一阶段，是1790年到1799年的“行政救济时期”，又称旧制度时期的行政诉讼。这个阶段虽然禁止普通法院受理行政案件，但对公民的申诉并没有考虑设立行政法院来管辖行政诉讼，公民对行政机关行为的申诉，由其上级机关受理，最终裁判权属于国家元首。法国大革命后废除了旧制度下的高等法院。立宪会议于1790年8月16日颁布了《司法组织法》，其中第二章第十条规定：“法院不得直接或间接参与立法活动，不得阻止或延缓立法机构所颁布法令的执行。”第十三条规定：“司法职能和行政职能不同，现在和将来永远分离，法官不得以任何方式干扰行政机关的活动，也不能因其职务上的原因，将行政官员传唤到庭，违者以渎职罪论。”从此，普通法院丧失了行政审判权，为法国独特的双轨制司法体制奠定了基础。
第二阶段，是从1799年至1872年的“保留审判权时期”，又称革命时期的行政诉讼。拿破仑执政后，为了强化中央集权，大力改组国家机构，在1799 年12月13日（共和国八年霜月22 日）通过宪法设立国家参政院。法国《宪法》第五十二条规定：“国家参事院对行政机关与法院之间所发生的争议和已经由部长作出决定的诉讼案件进行裁决。”国家参事院作为执政官的咨询机构，其职能除起草和审查法律、法规外，还受理公民对行政机关申诉的案件。虽然国家参政院事实上成了行政案件的专门裁决机构，但只能审理案件，提供解决案件的方案，不能独立作出判决，行政裁判权仍由国家元首保留。1806 年，法国在国家参事院内增设了一个诉讼委员会，负责对国家参事院管理的一切案件进行预审，并在此基础上写出报告，提交大会批准。
第三阶段，是从1872年到1889年的“委托审判权时期”，又称共和国八年之后时期。普法战争结束时，国家参政院一度被取消。1872年5月24日，法兰西第三共和国颁布了专门规范行政法院制度的法律《参政院法》，赋予国家参政院以法国人民的名义行使审判权力，行政审判正式取得了独立地位，不再属于国家元首保留的权力，国家参事院在法律上便成为最高行政法院。与此同时，法国还成立了一个权限争议法庭，裁决行政法院和普通法院之间的权限争议。权限争议法庭，由最高法院和最高行政法院选出相同数额的法官，加上司法部长组成审判组织。这一改革被视为是法国行政诉讼制度发展的里程碑。但是由于法国行政管理与行政诉讼不分的传统，存在“部长法官制”，部长仍然拥有第一审案件的一般管辖权，人民只有在不服部长裁判时，才能向最高行政法院上诉。
第四阶段，是“取消部长法官制时期”。1889年以前，一切行政案件，除非法律规定可以直接向国家参政院起诉，否则，必须先由主管的部长裁决。1889年12月13日，最高法院在卡多案（Cadot）[1] 的判决中正式否定了“部长法官制”，确立了行政法院的普遍管辖权。对行政案件，只要法律没有明确规定由其他法院管辖，都可以向中央行政法院起诉，中央行政法院获得了独立、完整的行政审判权。从此，当事人如果不服行政机关的决定，可以直接向国家参政院起诉。卡多案件标志着作为总体的法国行政法院制度正式形成。
第五阶段，是一般管理权时期。1889年至1953年，最高行政法院作为行使一般管辖权的法院。最高行政法院产生一些重要的判例，通过这些判例形成了法国行政诉讼的重要原则，推动了法国行政诉讼的发展。1926 年，法国把每省一个行政法院合并为数省一个，成为省际行政法院。
第六阶段，是特定审判权限时期。为减轻最高行政法院的负担，1953 年又通过法律规定：省际参政院为一般权限法院，凡法律未规定由其他法院管辖的一切行政诉讼案件都以省际参政院为初审法院，并将省际参政院改名为行政法庭。最高行政法院成为特定权限法院，只受理上诉案件和重大复杂的一审案件。至此，法国行政诉讼体制基本定型。
为了进一步减轻最高行政法院的负担，1987 年《行政诉讼改革法》规定，自1989年1月1日起设立上诉行政法院，行政法院实行三级制。对于地方行政法院的上诉案件，都由上诉法院管辖，不服上诉法院的判决，再上诉至最高行政法院，以分担国家参政院的大部分上诉审管辖权。法国共有五个上诉行政法院，分设在巴黎、里昂、波尔多、斯特拉斯堡和南特。这样，最高行政法院、上诉行政法院、行政法庭、行政争议法庭（法国海外没有建省的领地内受理行政诉讼的机构）组成了普通行政法院，加上审计法院、预算和财务纪律法院两种专门行政法院，共同构成了完整的法国行政法院系统。
这里需要注意的是，由于历史的原因，法国行政诉讼制度始终没有得到宪法的确认。法国历史上存在的大多数宪法只规定普通法院，没有任何一部宪法规定了行政法院。即使是最高行政法院也不承认行政法院审判人员的法官地位。1980年7月22日宪法委员会才根据法国《宪法》第六十四条[2]有关司法机关的规定，以及1872年5月24 日相关法律确认了行政审判的独立，议会和政府都不得侵犯。1986年1月6日通过的法律规定，地方法院及行政上诉法院的法官获得身份保障，未经其同意，不得调整职务，成为一个独立的团体，不再受内部的管理，而受最高行政法院院长的管理，但是中央行政法院法官并没有获得不可撤销的身份保障权。[3]
二 法国行政诉讼的审判体制
法国行政法院包括两类：一类是专门行政法院，一类是普通行政法院。专门行政法院主要有：审计法院、财政和预算纪律法庭、补助金和津贴法院、战争损害赔偿法院等。普通行政法院的组织体系包括最高行政法院、8 个上诉行政法院、28个地方行政法庭、9个海外行政法庭和权限争议庭。
最高行政法院是中央政府中最重要的咨询机关，也是最高行政审判机关，它享有初审、上诉审和复核审的管辖权。最高行政法院的职权表现在四个方面：为政府提供咨询、审判行政案件、裁决行政法院内部管辖事务、指导下级行政法院的工作。总理虽然是最高行政法院的法定院长，但从不参与最高行政法院的活动。最高行政法院举行活动时，由司法部长代替总理参加。最高行政法院内设诉讼组、行政组以及报告和研究组。[4]
上诉行政法院是法国行政法院系统中的上诉审法院，对不服普通地方行政法庭判决的上诉案件有一般管辖权。上诉行政法院是为了减轻最高行政法院的压力于1988年创设的。只有上诉审管辖权，没有初审权。目前共设立有8 个上诉行政法院。上诉行政法院的法官必须具备地方行政法庭一级法官以上的资格，有6年以上工作经验且其中有不少于4年的审判工作经验。
地方行政法庭是法国行政法院系统中的基层法院。1953 年前称为省际参事院。它具有三大职能：审判职能、咨询职能和行政职能。海外行政法庭也属于基层法院，但与地方行政法庭不同的是，它设于法国海外没有建省的领地内，当事人不服行政争议庭的判决，只能上诉于最高行政法院。根据法国行政诉讼法的规定，行政法庭在诉讼中可以进行调解。
权限争议法庭是为了解决普通法院与行政法院之间的权限争议和判决冲突而设立的专门裁判机构。法国于1872年设立了权限争议法庭。它由9 名正式法官组成，其中3名来自最高法院，3名来自最高行政法院，2 名来自上届争议庭成员。司法部长为当然的主席，法庭表决票数相等时，由他投出决定性的一票。除司法部长外，其他8名法官都是任期3年，届满更换。权限争议法庭受理的案件主要包括三类，即积极争议（指行政机关认为普通法院对正在审理但尚未作出终局判决的案件无管辖权，管辖应当属于行政法院的争议）、消极争议（指普通法院和行政法院均认为自己对案件没有管辖权的争议）和判决争议（指普通法院和行政法院对同一标的的案件，作出相互矛盾的判决）。对于行政判决争议，当事人有权在最后判决确定的2个月内向权限争议法庭起诉，请求撤销原判决，并就案件的实体问题作出最终判决。
三 法国行政诉讼的类型
关于法国行政诉讼的类型，理论上有传统分类和当代分类两种。
（一）法国行政诉讼的传统分类
在传统的行政法学理论上，爱德华·拉弗里埃尔在其名著《行政裁判概论》中将法国的行政诉讼分为四种基本类型，即撤销之诉、完全管辖权之诉、解释之诉和处罚之诉。[5]
1.撤销之诉
撤销之诉，是指当事人请求行政法院撤销损害其利益的违法的行政决定。在撤销之诉中，行政法院的权限仅限于审查行政决定是否合法，并撤销违法的行政决定，而不能变更或裁定重新作出行政决定，更不能判决行政主体给予赔偿。在撤销之诉中，最主要的是越权之诉，因为行政法的宗旨是依法行政，行政主体的活动必须遵守法律，越权之诉通过撤销越权的行政行为促使行政机关依法办事，进而保护公民的合法权益。
2.完全管辖权之诉
完全管辖权之诉，是指行政法院有权行使全部审判权力的行政诉讼，行政法院可以撤销、变更或者判决重新作出行政决定、判决行政机关赔偿。在完全管辖权之诉中，最典型的是行政主体的损害赔偿诉讼和行政合同诉讼。
3.解释之诉
解释之诉，是指行政法院的权力只是解释有争议的行政决定的意义或者对其合法性进行审查的行政诉讼。在通常情况下，行政法院的解释权和审查权都属于审判权的一部分，不是独立的权力，但在解释之诉中，行政法院无权对一个争议作出判决，而只能对行政决定的意义进行解释或者对行政决定的合法性进行审查。在解释之诉中，最典型的案件是普通法院对某个案件作出判决时依赖于一个行政决定，普通法院的法官无权决定行政决定的意义或者合法性而请求行政法院对此作出决定。
4.处罚之诉
处罚之诉，是指行政法院对于违法者直接判以行政处罚的行政诉讼。这类案件很少，通常仅限于破坏公共不动产保管规则的违法行为。
（二）法国行政诉讼的当代分类
法国行政诉讼的当代分类主要是根据诉讼标准的性质进行的。近代的一些学者，特别是波尔多学派主张以诉讼标的的性质为依据将行政诉讼分为客观的行政诉讼和主观的行政诉讼两大类。
客观的行政诉讼包括撤销违法的行政行为、审查行政行为的合法性、复核专门行政法庭的终审判决、处罚违反不动产保管规则的行为、决定，行政性选举的合法性等诉讼。主观的行政诉讼包括关于行政合同、行政主体赔偿责任的诉讼。[6]
这种分类的出发点是区别客观的法律规则、法律地位，以及主观的法律规则、法律地位。客观诉讼的目的旨在恢复法律的普遍权威，主观诉讼的目的旨在恢复被忽视的个人地位权利。[7]
四 法国行政诉讼的程序[8]
（一）诉讼当事人
根据法国行政诉讼法的规定，原告应当具有诉讼权利能力，并且被诉行政行为涉及自己的个人利益。原告起诉应提交起诉状。
被告是地方行政机关和国家。地方行政机关由国会正式授权的行政执行机构——省长、市长、议会议长代表；国家由相应部长（有时是省长）代表。
（二）诉讼客体
行政诉讼的诉讼客体，必须是行政机关已经正式作出的行政决定（包括书面和口头形式）。对于行政相对人的请求，行政机关4个月内不予答复的，视为默示的拒绝行政决定，行政相对人可以提起诉讼。
（三）起诉时效
法国规定的起诉时效为两个月，除非有例外的规定。起诉时效自被诉行政行为以公告或通知形式告知行政相对人起算。如果行政机关未能将被诉行政行为公告或通知告知行政相对人，行政相对人起诉将不受时效限制。
（四）审理和判决
行政法院对于受理的行政案件，先交付裁判庭一个审案组进行预审。在预审中，法官可以进行鉴定、调查、勘验和实地检查。
行政案件进入正式审理的程序是：由报告人简述案情，提出判决草案；律师对其进行口头评论；政府特派员依据法律提出结论性意见。
在最高行政法院、行政上诉法院和行政法庭的开庭审理，除少数例外，都公开进行。案件经过审理以后，由合议庭进行合议和作出判决。政府特派员参加合议，但无权参加表决。
（五）上诉
当事人对判决不服，有权在判决作出后的两个月内提起上诉。
原审原告在上诉中不能提出一审没有提出的新的请求和新的理由，但原审被告上诉的则无此限制。
上诉法院审理上诉案件，可以对案件进行全面审理，但最高行政法院审理上诉案件主要限于法律问题、对事实的歪曲和法律定性的问题。最高行政法院对上诉案件审理后，既可以发回原审行政法院重审，也可以交其他行政法院审理，还可直接作出终审判决。
五 法国行政诉讼的特点
法国行政诉讼有如下几个方面的特点。
第一，受案范围的广泛性。一般说来，对行政行为均可以提起行政诉讼，受案没有过多的限制。公立学校和医院的行为、行政机构撤销职员的职务以及纪律处分、监狱对罪犯予以禁闭的行为，都可以提起行政诉讼，也可以直接对抽象行政行为提起行政诉讼。行政法院不能受理的案件只有：一是总统作出的政治性决定；二是总统、总理与议会的关系方面的事项；三是法国的国际关系方面的事项。
第二，实行三审终审制。法国行政案件实行三审终审制，所以不少案件一直打到最高行政法院才能终结诉讼。
第三，单设一个“独立顾问”。该制度起源于拿破仑时代。当时行政法院只有最高行政法院，开庭时政府派代表到庭表明立场，法官听取其意见，但没有义务必须采纳其观点。有一个独立顾问既表明政府的官方立场，也作为法律专家发表个人意见。从此之后，原来的独立顾问逐渐演变为现在的独立顾问，虽然保留了独立顾问的名称，但实际上不再代表官方，而是法官队伍中的一员，只代表个人在法庭上公开发表对案件的意见，在法官表决时也列席。
第四，实行判例制度。判例在法国行政法领域的作用很大，特别是要求行政机关赔偿方面更是判例在起主导作用。最高行政法院判例有先例作用，基层行政法院、上诉行政法院的判决也可以作为判例，在最高行政法院未作相反判例时暂时作为判例使用，原则上只能以最高法院的判决作为判例。
第五，举证责任实行“谁主张，谁举证”。只有在特殊情况下，实行举证责任倒置。一个判例表明在行政相对人提出由行政机关提供证据的要求合理时，由行政机关承担举证责任。
第六，经过复议的行政行为提起诉讼只能以复议机关为被告。凡是经过复议的案件，即使维持原行政行为，仍然以复议机关为被告。
第七，不太注重和解，但也不禁止。既没有简易程序的规定和实践，也没有书面审理之说，实行非书面审理。[9]
第八，行政诉讼不停止被诉行政行为的执行。
第九，行政诉讼实行低收费，某些诉讼可以免除律师代理要求。[10]
当然，法国的行政诉讼在体制上也存在一些缺点。原司法部长亨利·拉赖特提出，法国行政诉讼体制主要存在三个问题，即迟延、行政机关对行政法院的判决执行不力和对非诉讼纠纷解决方式不力。[11]
六 法国的诉讼外行政救济
在法国法律体系中，对行政的救济除行政诉讼外，还有其他的救济方式，被称为诉讼外救济。诉讼外救济主要包括议会救济、行政请愿和共和国监察官救济三种。
（一）议会救济
议会救济，是指受害人利用议会对行政机关的监督权而获得权利补救的救济方式。议会救济是法国的一种传统救济途径，应用范围较为广泛。在法国学者看来，“议会监督政府是一种极其自然的事情，因为议会制特征之一就是行政权对立法权负责。而且这种负责制不只涉及政府职能，行政职能也应受议会监督”。[12]
议会救济的基本方式如下。
第一，财政监督。主要是通过或否定政府提出的财政预算案对政府实行监督。
第二，不信任投票。通过对政府的不信任案，以迫使政府辞职。
第三，询问或质询。议员总理和部长就行政问题提出询问或质询，由政府负责答复。
第四，特别调查。组织调查委员会，就某一特定事件展开调查。
在这些议会救济方式中，通过预算案或否定预算案、不信任投票方式属于政治范围的救济；询问或质询、特别调查可以用于个人救济。
（二）行政请愿[13]
行政请愿，是指当事人对于违法或不当的行政行为，向行政机关请求纠正的一种行政救济方式，属于行政系统内部救济和监督的范畴。
在法国，根据受理机关的不同，行政救济分为异议申诉和越级申诉两类。
异议申诉，指行政相对人向原行政机关申请的救济；越级申诉，是指行政相对人向作出决定的行政机关的上级机关申请的救济。
行政请愿不需要提交文字材料，没有任何时间限制，也不拘泥于任何形式。政府部门也没有对请愿作出决定的法律，请愿往往被无声地驳回。
（三）共和国监察官救济[14]
共和国监察官救济，又有人译作为调解专员救济，是指在政府部门专门设立的调解专员对违法和不当的行政行为进行的救济。
调解专员救济起源于瑞典议会督察专员和英国的议会监察专员制度。1973年1月3日的法律设立了“监察官”，规定只有自然人能够向监察官申诉，“监察官”后来改名为“共和国监察官”；1976年12月24日的法律扩大了共和国监察官的权限和申诉人员的范围，法人亦可以向共和国监察官申诉，但必须由自然人代理进行，而且代理人对自己的诉讼必须有利害关系；2000年4月12日“关于公民与政府关系”的法律中，进一步确认了共和国监察官的地位。
共和国监察官的权限主要有三，即说情者、追诉发动者和改革倡导者。表现在共和国监察官没有裁判权，但有广泛的训导权，如果其认为受害者申诉有理，还有权对责任人进行忠告；共和国监察官没有处理权，但有权促使有关方面对公务员进行纪律追究，必要时还有权提起刑事起诉；如果有申诉表明，正确执行一个有效法规反而产生“极不公正现象”，共和国监察官不仅有权提出一个公正的解决办法，而且可以敦促人们修改现行法规，以免再次出现合法但却荒谬的情况。共和国监察官是一个不具有独立地位的行政机关，其决定不具有执行力。