第一节 限制流动的城市偏向政策
与发达市场经济国家所发生的农业和农民受到保护的情况恰恰相反，[1]许多发展中国家，国家与农民的关系或城乡关系都是强制性的，或者说城市偏向的。由这种政策偏向导致的城乡收入差距，是发展中国家普遍存在的现象，因而也是发展经济学理论研究的一个焦点。
长期以来，相关的经济理论主要着眼于探讨：（1）发展中国家的城市偏向政策是怎样形成的，这种政策偏向为什么得以长期延续；（2）实施这种城市偏向政策都有哪些政策手段，这些政策的作用机理和福利效果是什么；（3）城市偏向政策变革的条件和时机。中国目前存在的城乡收入差距是计划经济时期的遗留。因此，造成这种收入差距的政策和制度因素，既有与其他发展中国家的相似之处，也有自身的独特之处。
西方经济理论对发展过程中城市偏向政策形成的原因进行了大量分析，主要可以概括为以下两种范式。
第一种理论范式从国家实行工业化战略的目标和途径出发，解释发展中国家的城乡关系。对于旨在迅速赶超发达国家经济的发展中国家领导人来说，不遗余力地在一个小农经济占主导地位的国家推进工业化，进而提高生活水平和实现经济发展，是主要的社会目标。而当时发展经济学的基本看法是，小农经济是落后的、非理性的，不对经济刺激作出反应。
因此，这些发展中国家的领导人坚信，工业部门是经济迅速增长的催化剂，而对农业征税可以为工业化提供绝对必要的财政支持。
例如，由克鲁格等人（Anne Krueger et al.）组织的一系列世界银行研究项目，分析了发展中国家的农产品定价政策。[2]这些研究的对象包括了18个国家，对农产品价格干预历史和采用的政策手段进行了概括，对直接和间接价格干预的效应以及不同阶层收入分配状况进行了估计，并回顾了各国农产品价格扭曲政策的政治经济学演变。
克鲁格是这样概括世界银行关于18个国家农产品价格政策研究项目的：“在推行现代化的精英集团中，一个强烈的共识是，提高生活水平和达到经济发展是主要的社会目标。然而，这种共识被理解成是这样一种观点，即工业必须得到高度的鼓励……进而认为大多数农业代表着‘落后’，农业产出不对激励作出反应，因而可以利用对农业的歧视，在没有较大的经济成本的条件下增加工业的剩余。……囿于当时的经济学知识，这一系列政策观点或理论得到支持，或至少没有遇到严重的挑战。”
第二种理论范式认为，农业之所以在发展过程中受到歧视，是因为城市阶层在政治上具有过大的影响力。[3]正如李普顿（Michael Lipton）明确指出的：“农村拥有大多数贫困和拥有大多数潜在优势的低成本资源，而城市拥有大多数发言权、有力的组织和权力。所以，在与农村的对抗斗争中，城市阶级可以赢得大多数回合。”
通过考察农业政策选择的政治基础，贝茨（Robert Bates）把这种政治经济学观点向前推进了一步：非洲国家成功地把农村划分为政治拥护者（通过补贴和项目投资）和反对者（通过各种形式的征税）。进一步，贝茨把农民缺乏政治力量归咎于因居住分散而导致的集体行动中过高的沟通成本，以及由于单个农民的产品只是农业产出的微小份额，因而造成免费搭车现象。因此，农民虽然人数众多，对于政策的影响却很小，因而缺乏政治力量。由此便形成农民人数众多而政治影响力微弱这种所谓“数量悖论”。[4]
无论是出于什么动机，形成城市偏向政策的手段通常是实行所谓的“剪刀差”政策，即通过政府扭曲产品价格和生产要素价格，创造一种不利于农业、农村和农民的政策环境，获取农业剩余以补贴工业化。[5]具体来说，城市偏向的政策可以从以下几个角度观察。
首先，扭曲相对价格和工农业交换关系。其表现为通过垄断产品流通，提高工业品价格和压低农产品价格，制造不利于农业的贸易条件。这产生直接意义上的工农业产品价格剪刀差。
其次，扭曲农业经营活动中的激励机制。由于形成了上述不利于农业生产的贸易条件，在直接生产活动的组织中往往采取强制性手段，抑制劳动者的积极性。例如中国的人民公社体制和苏联的集体农庄制度等，都是这种扭曲的激励机制的典型表现。
再次，扭曲整个经济发展政策，特别是扭曲工农业之间的产业关系。其主要表现在：（1）通过垄断国际贸易，高估本国币值，利用出口农产品补贴进口工业设备；（2）人为阻碍产业发展规律的作用，例如通过政府投资政策的城市偏向，形成工农业或城乡之间的不同发展机会；（3）通过制度障碍阻止农业剩余劳动力向非农产业和城市转移。[6]
最后，建立一个不公平的福利体系，通过将农民排斥在各种社会福利体系之外，形成城乡之间不同的生活条件。
中国城市偏向政策的形成，直接根源于20世纪50年代开始推行的重工业优先发展战略。发展中国家实施城市偏向政策所采取的上述扭曲城乡关系的政策手段，在中国也都有所表现。但是，中国最具有特色的政策及其手段，是形成了一系列阻碍劳动力流动的制度安排。[7]由于经济学关于劳动力迁移的模型是比较成熟的，有关文献更是汗牛充栋，因此，我们可以从传统理论出发，分析中国劳动力制度及其与发展战略背景之间的关系。一方面，已有的模型为我们的分析提供了理论出发点、参照系和方法论的借鉴。另一方面，虽然这些理论不能完全解释中国的独特制度安排，却有助于丰富和发展相关的分析理论，并且为传统的发展经济学与制度分析理论之间建立经验桥梁。
图2.1-a展示的是一个典型的刘易斯模型。[8]它表明随着经济增长，城乡之间重新配置劳动力资源。图的底线即横轴长度代表以某种方式在农村和城市之间分配的全部劳动力。
图2.1 刘易斯和托达罗的城乡劳动力迁移模型
假设在初始状态下，城乡劳动力需求曲线Da和Du相交决定的农村劳动力数量为OaLa，城市劳动力数量为LaOu。相应地，形成的均衡点决定了一个农村与城市相等的工资水平（Wa=Wu）。
根据刘易斯增长模型，随着城市经济规模的扩大，对劳动力的需求提高，城市劳动力需求曲线上移，即从Du移动到D′u。此时如果农村的劳动力需求曲线不变，城乡劳动力需求曲线相交形成的新的均衡工资将提高，而不是刘易斯模型所假设的可以在保持工资不变的情况下扩大城市劳动力规模。为了解决这个矛盾，刘易斯只好假设农村劳动的边际生产力为零甚至负数，意味着劳动力继续转移不会影响农业的产量。这就是刘易斯的在劳动力无限供给条件下的经济发展模型。但这个理论存在方法论上的问题，一是自身的假设和市场均衡不一致，二是农村制度工资决定城市工资，与城市是一个新古典的劳动市场是矛盾的。
解决这一难题的是费—拉尼斯模型。[9]他们假设农业的劳动生产率也是可以提高的，即随着农业技术的进步，农业劳动生产率提高导致劳动力剩余。在图2.1-a中，农业劳动需求曲线向下移，从Da移动到D′a，并且在与城市变化了的劳动需求曲线D′u相交后，在工资不变的情况下（Wa=Wu）形成新的城乡劳动力资源配置格局：农村劳动力数量为OaL′a，城市劳动力数量为L′aOu，在这种改良的刘易斯模型中，规模日益扩大的城市劳动力需求不断吸纳因农业生产率提高所形成的富余劳动力，一直到掏干农村剩余劳动力澡盆。当农村不再有剩余劳动力，或者说农业劳动生产率的提高赶不上城市工业扩张的需要，此时会出现“刘易斯转折点”，工资水平开始上升，二元经济结构逐渐消失。
然而，发展中国家的现实是，从一开始就存在着托达罗观察到的现象，即由于某种原因，城市工资比均衡工资高很多或存在城市制度工资的情形，在图2.1-b展示的托达罗模型中表现为Wu＞Wa，劳动力迁移并不能消除城乡之间的工资差别。同时，城市吸纳的就业量低于均衡水平的要求（LaOu＜L′aOu），实际就业量和均衡就业量之间就产生一个差额（L′aLa），这个差额可能是城市的失业，也可能是城市非正规部门的就业，还可能是农民因受到阻碍根本就没有向城市迁移。
城乡收入差距和城市的就业岗位不充分，对劳动力的迁移有非常大的影响，并导致传统理论不能解释发展中国家存在的迁移现象。因此，解释为什么会有超过由城乡劳动边际生产率决定的均衡工资水平的城市制度工资，是理解发展中国家城乡迁移和城乡差距的关键。
城市形成制度工资的原因，同样可以用关于城乡关系的两种范式来解释。按照发展战略范式，城市制度工资首先产生于城市工业部门的投资偏向不利于就业吸收。随着经济增长以及资本积累，劳动力需求的变化有两种可能的情形。第一种情形如图2.2-a所示，资本与劳动的比例关系保持不变，城市经济增长越快，对劳动力的需求越大，更多的农村剩余劳动力得以转移。第二种情形如图2.2-b所示，资本积累水平提高后，在农村剩余劳动力转移尚未完成时，经济结构就开始转向资本密集型，对劳动力的需求大幅度减少。在后一种情形下，经济增长并不相应地扩大对劳动力的需求。在排除了农村劳动力进入城市经济增长过程的情况下，城市的工资水平上升到城乡一体化劳动力市场的均衡水平之上，制度工资由此形成。按照城乡关系的政治结构范式，制度工资的形成和维持，需要一系列的制度安排或者政府政策的保障。传统的迁移理论观察到的主要制度安排是城市最低工资制度等。[10]
图2.2 城市部门增长对劳动力吸纳的两种情形
中国的计划经济体制是为推行重工业优先发展战略服务的。由于重工业比重过高，城市工业资本积累水平提高并不引起相应的劳动吸纳能力提高，以及农村剩余劳动力的转移。因此，推行重工业优先发展战略意味着牺牲掉大量的就业机会，这种排斥劳动的工业化战略不符合当时中国的比较优势。如果资源配置通过市场进行，则上述发展战略无法维持。因此，随着这种发展战略目标确定下来，一系列相关的制度安排就应运而生，把资本和劳动力的配置人为地画地为牢，计划之外的生产要素流动成为不合法的现象。其中把城乡人口和劳动力分隔开的户籍制度，以及与其配套的城市劳动就业制度、城市偏向的社会保障制度、基本消费品供应的票证制度、排他性的城市福利体制等，有效地阻碍了劳动力这种生产要素在部门间、地域上和所有制之间的流动。