二、我国警察的起源与发展

(一) 我国近代警察的起源

纵观历史发展, 可以发现我国清末近代警察制度的形成, 受到德国与日本的影响甚多, 呈现出较为连贯的发展轨迹, 即发源于实现民族统一前后的德国, 在明治维新后的日本得以固定和完备, 又从日本传播到帝制末期的中国, 中国受其影响开始近代警察制度转型。 1898年 (光绪二十四年) , 黄遵宪、谭嗣同、陈宝箴等人效法西方创办湖南保卫局, 并拟定了《保卫局章程》, 首开中国近代警察史的先河。

总体而言, 清末警察制度现代化萌芽, 是“西学东渐的产物”, 是主动与被动交互作用的结果,[34] 既反映了开明之士“变法图新”“师夷长技”“中体西用”之期许; 也有洋人“须目睹中国竭力设法保护外国人及铁路诸物方能退去”之威逼, 清政府沦为“洋人的朝廷”, 不得不决定学习西洋的治安新法, 确保列强的在华利益; 更是晚清政府面对摇摇欲坠的政治局势, 苟延残喘之下不得已做出的变革姿态, 期望通过效仿西洋的警政制度, 巩固统治地位。[35]“最直接的导火索则是出国考察五大臣被袭事件[36], 这次袭击极大地震动朝廷, 使清政府更加感到 ‘巡警关系紧要’。遂于当年下令设立巡警部, 中国最早的中央警察至此产生, 随后各地也办起警政。”[37]

清朝末年, 虽有“机构不稳定、法规不健全、职能划分不清、警察人员素质低下”诸般缺陷与不足,[38] 但以历史的眼光看, 仍有其进步的一面, 从中央到地方的警察体系及各级警察机构大体形成, 相对完备的警察法律体系也现雏形, 一些法律展现出较高的立法水准, 与欧美发达国家相比不遑多让。如1908年参考德国等国之违警法律而拟定《大清违警律》, 该部法律共10章45条, 其立法宗旨在于“防患于细微, 导民于科禁, 息祸于未萌, 期秩序之共守”。[39]《大清违警律》的制定和颁布, 标志着我国近现代意义上的警察罚制度的诞生。

北洋政府时期以清末警制为基础, 发布了大量的警察法律法规, 内容涉及内部组织机构与人事管理、外部权力事项与办事规程等各个方面。国民党政府在此基础上则更进一步, 于南京临时政府成立后, 在行政院内政部下设警政司总揽全国警政事务, 发布了包括禁止刑讯、厉行禁烟、查禁赌博、限制警械的使用等在内的一系列法令, 并专设警政委员会负责推进警政完善。但由于时局动乱, 加之国民党政府的腐败统治与白色恐怖, 警政未能得以真正在全国施行, 相关法律规定往往落为一纸空文。

(二) 新中国警察制度的确立和发展

中国人民公安工作创建于第二次国内革命战争时期。中国共产党于1927年在上海设立中央特科, 成为党的第一个警察保卫组织。同时在苏区建立肃反委员会, 专职负责政权保卫, 后又于1931年成立了国家政治保卫局。中央特科和国家政治保卫局的创建, 标志着人民公安机关分别在白区和红区的诞生。至抗日战争时期, 我党在抗日根据地广泛建立公安保卫组织, 并先后颁布了一系列警察法律规范。 1938年, 着专门警察服装的延安市警察队成立, 又称“陕甘宁边区人民警察” (简称“边警” ), 这是我党历史上最早的一支比较正规的人民警察队伍。在解放战争时期, 解放区警察机关的组织机构与法律规范又得到进一步健全完善, 在当时为保卫解放区政权及维护当地社会秩序起到了至关重要的作用, 也为中华人民共和国成立后警察制度的确立积累了经验, 奠定了基础。

1949年中华人民共和国成立后, 人民警察作为国家政权的重要力量, 在党的领导下职能作用日益显现, 并逐步形成了较为完备的社会主义人民警察制度。 1949年10月15日至11日, 全国公安高级干部会议 (后称为第一次全国公安会议) 在北京召开, 罗瑞卿同志主持并做总结报告,“全面阐述了公安机关及人民警察的任务、职责、权限、后勤保障、福利待遇、奖励、处罚等内容, 这个报告实际上在建国初期起到了警察组织法的作用” 。 1949年10月19日, 中央人民政府委员会第三次会议决定任命罗瑞卿为中央人民政府公安部长。同年11月5日, “罗瑞卿主持召开了中央人民政府公安部成立大会,至此标志公安部和各级地方公安机关在全国的建立”。[40]

1954年, 《中华人民共和国宪法》的颁布实施有力助推我国公安法制建设的快速发展,《逮捕拘留条例》 《派出所组织条例》 《城市交通规则》等一系列法律法规先后制定实施, 逐步体系化、系统化。这一时期最为重要的立法成果则是1957年《人民警察条例》的出台, 该条例对我国公安工作的方针政策、组织管理, 人民警察的任务、职责、权限以及奖惩等基本问题均予以明确规定。

我国公安法制建设的进程在“文革”期间陷于停滞, 甚至倒退, 直至十一届三中全会后才得以迅速修复与重大发展, 仅到1995年, 就先后通过了相关法律20余件, 行政法规40余件, 规章及各类规范性文件则达700余件, 特别是1995年第八届全国人大常委会第十二次会议通过的《人民警察法》 , 作为我国警察法律体系的基本法, 对人民警察的职权、任务、活动依据、义务和纪律, 组织管理和警务保障以及执法监督和法律责任等方面作了明确的规定。此外, 国家先后颁布实施了《消防法》《居民身份证法》《道路交通安全法》 《枪支管理法》 《人民警察使用警械和武器条例》等一系列公安法律法规,并对《刑法》与《刑事诉讼法》进行了重大修改。至21世纪初, 具有中国特色的社会主义警察制度及相应的警察法律体系基本得以确立。

党的十八大报告中提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新的16字方针, 表明我国社会主义法治建设进入了新阶段。至此, 公安法治改革与制度建设也再次提速, 从量的积累转向质的提升, 注重立法的科学性与民主性, 注重法治思维与治理理念, 并取得较大成效。特别是在中央全面深化改革领导小组的领导下, 在中央司法体制改革领导小组的指导下, 公安部于2015年形成《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》以及《公安机关维护国家安全工作机制改革方案》 《公安机关管理服务和执法工作改革方案》《公安机关管理体制和人民警察管理制度改革方案》等相关改革方案。 2018年,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》, 就公安改革有进一步明确。在此系列改革方略指引下, 我国进入全面深化公安改革攻坚阶段。

(三) 我国警察概念的变迁

据《周礼》记载, 我国自西周起就设有官职执行部分警察职能, 并有了较细的分工。唐代颜师古在注《汉书》时便有“密令警察, 不欲宣露也”一语, 这是目前已知最早使用“警察”的史料, 此处“警察”作为动词使用,意指警戒、纠察。但在中国古代,“警察是以调查控制为基本特征的擒奸捕盗行为, 既不是指专门的警察机构, 也没有演变成固定的职业。”[41]

现代意义的警察始自清末日本法学著述在中国的介绍与传播, 并直接从组织法意义上的警察概念切入。意大利当代汉学家马西尼 ( Federico Masini)曾就此做过详细的考辨: 1887年 (光绪十三年) , 兵部郎中傅云龙等人赴日本等国考察, 历时两年, 成果之一便是将日文中以汉字书写的“警察”两字带回国内。[42] 有“近代中国走向世界第一人”之美称的黄遵宪又在其所著的《日本国志》里简要介绍了日本的警察制度, 从此, “警察”这个现代名词开始在中文中出现。[43] 清朝《续文献通考》称“警察乃内治安要政”, 这是我国历史上对现代警察概念进行阐释的最早记载。[44] 光绪三十年以后, 人们对警察作用的认识更接近现代的观点, “保全国之治安, 定人民之秩序”。近代中国第一部行政法教科书的撰写人钟赓言指出, 警察乃是“内务行政之一小部分,即专指内务行政中因欲维持公共之秩序以国家权力限制人民之自由之作用”。[45]

总体而言, 自清末迈向警察制度现代化伊始, 对警察权的认识及警察制度的建构就始终附着在组织法意义上, 最初设立的巡警部与军事、外交、商务等有着明确的权力切割。“警察者, 内政之一部, 为防止危害, 直接保持社会安宁之秩序, 而制限人之自由之行政。”[46] 清末警察除缉盗治安外, 还有“卫民生”之责, 负责公共卫生、防疫以及整饬街道等工作。之后, 经北洋、民国, 到中华人民共和国成立之后, 警察的业务范围、管辖分工与管理体制等基本一脉相承。[47] 当然, 政权性质发生变化, 政治意识形态对警察制度产生了深刻的影响, 警察的阶级属性与专政功能被凸显出来。组织机构则始终相对独立, 自成体系, 名称几经变化, 也渐趋固定。大致脉络为, 清末的巡警部与巡警道、北洋的警政司和警察厅 (局、所)、民国的内务部 (内政部)和警察厅 (处、局)、新中国的公安部与公安 (厅、局、分局)。[48]

中华人民共和国成立之后, 有学者观察到, 《人民警察条例》 ( 1957年)规范的还是严格组织法意义上的警察, 后随政法体制改革逐渐形成“既统一又分散”的警察体制, 正如现行《人民警察法》 ( 1995年) 第2条第2款所确认的那样,“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关[49]的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察”, 而这些机关之间彼此独立, 互不隶属。由此, 警察权的意义才越出组织法, 走向实质意义。这便形成了中华人民共和国成立之后很独特的现象, 实际上已生成了实质的“警察”概念, 却又在实践上不接受实质与形式意义的概念划分, 而是人为地圈定在名义的“警察”概念之中。[50] 根据《人民警察法》的规定, 公安机关人民警察只是“警察”之一。当下,《人民警察法》正处大修[51],《人民警察法》 (修订草案稿) 已于2016年12月1日公开征求社会意见。根据《修订草案稿》第2条第2款之规定,“本法所称人民警察, 是指公安机关中依法履行治安行政执法和刑事司法职能且被授予人民警察警衔的工作人员。”在第104条又规定: “除法律另有规定外, 本法关于人民警察的规定适用于国家安全机关、监狱以及人民法院、人民检察院中授予警衔的工作人员。”由是观之, 立法似乎正借助目前公安改革发力, 试图摆脱“多元分散”的警察体制与格局,但第104条的“适用”规定, 又使得这样的努力不够彻底, 藕断丝连。

若无特别说明, 本书所指的警察主要指公安机关人民警察, 即在形式的、组织法意义上进行论述。当然, 学界亦有不同意见, 郑春燕教授就认为, 西方划分实质警察和形式警察是有特定的历史原因的, 基于我国的现状, 我国的《人民警察法》中对人民警察的规定应当采取实质警察的概念范围, 不仅仅限定于形式警察的概念。[52] 需要说明的是, “警察概念在我国从未真正形成类似当代德国法上的实质概念与形式概念、当代日本法上的 ‘学问上的概念’与实定法上的概念的二元格局” [53]。本文采形式的警察概念只是基于阐释的便利清晰、与法条的一致性以及个人的研究视域与学术偏好等因素考量, 并无排斥实质的警察概念之目的。恰恰相反, 笔者同意有些学者的观点, 虽然当下实质的警察概念或“学问上的概念”等统合性警察概念在德国和日本均受到了一些质疑, 但借此完全否定其所具备的功能, 对于公法及公法学体系仍处于基础性发展阶段的中国而言, 似乎为时尚早。统合性警察概念有助于确定法律保留原则的适用范围, 能够为判断行政裁量权收缩提供类型化标准, 能够为行政权介入私法领域注入正当性要素, 并有助于塑造宪法判断的基准。[54]

我国现行的《人民警察法》没有对“警察”给予法律上的明确规定, 但依据其中的相关规定, 在形式意义上, 人民警察就是依法具有暴力性与特殊强制力的维护国家安全, 维护社会秩序, 保护公民的人身安全、人身自由和合法财产, 保护公共财产, 预防、制止和惩治违法犯罪活动, 在公安机关中行使警察职权, 履行警察职责的国家公职人员。警察依法代表国家行使警察权力, 首先要求其必须具有国家公职人员的身份。这样便依法享有国家公职人员的权利, 能够承担国家公职人员的义务。其次, 警察是专门执行警察任务的特殊公职人员群体。所谓“特殊”, 是由警察肩负的维护国家安全稳定、维护社会治安秩序、预防和制止违法犯罪等特殊职能决定的。为有效应对各种复杂情况, 确保其职能的实现, 就需要国家法律赋予警察特殊的武装性和高强制性, 并在交通、通信、警械、武器等物质装备上具有一定的保障。著名学者戴维·贝利 ( David Bayley) 说, “警察就是被一定团体授权可以通过使用武力来管理其内部人与人之间关系的特定群体” ( people authorized by a group to regulate interpersonal relations within the group through the application of force) 。[55] 由此警察便具有了一般国家公职人员及警察的双重身份, 作为有别于其他公务员的警察身份, 除应具有较高的业务素质和更为严格的组织纪律外, 还应当享有警察职权的特别保障, 当然也应受到警察职责的特别约束。

此外,“警察”一词兼具主体意义与行为意义, 前者具体指向为行使警察权的主体 (机关或个人), 后者则与警察 (职) 权同构, 视为国家活动之一种。“新中国成立以来, ‘警察’ 作为传统公法上的专业术语意味逐渐淡去,其作为日常用语的意义则被凸显出来, 即是说, 在公法上, 这一用语不被用来概括某种国家活动, 而是指日常被称作 ‘警察’ 的执法主体。”[56] 由此,“警察”这一用语转变为一种身份化了的概念, 是“国家维持社会秩序和治安的武装力量, 也指这种武装力量的成员”[57]。