第二节 政务处分的适用范围
本节主要阐述政务处分的适用范围，针对政务处分和处分做出界定，确立了对公职人员违法行为追责实行政务处分和处分并行的双轨体制，明确了作出政务处分和处分的主体、处分的依据和处分对象的范围。
第二条 本法适用于监察机关对违法的公职人员给予政务处分的活动。
本法第二章、第三章适用于公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分。处分的程序、申诉等适用其他法律、行政法规、国务院部门规章和国家有关规定。
本法所称公职人员，是指《中华人民共和国监察法》第十五条规定的人员。
条文主旨
本条是关于政务处分与处分并行体制以及本法适用范围及调整对象的规定。
条文核心
本法适用于监察机关的政务处分和任免机关、单位的处分。
第一款规定监察机关给予政务处分的情形适用本法。第二款强调公职人员的任免机关、单位给予公职人员的处分适用本法。即规定我国在公职人员违法行为追责方面实行政务处分和处分并行体制，阐明政务处分和处分在处分种类、适用规则、处分程序、申诉等方面的共通性和差异性。
第三款针对本法的适用对象“公职人员”进行界定。“公职人员”为《中华人民共和国监察法》第十五条规定的人员，实现了政务处分对象全面覆盖。
条文释义
政务处分是指监察机关针对公职人员的违法行为所作出的惩戒。处分是指任免机关、单位对公职人员的违法行为所作出的惩戒。虽然都是针对公职人员违法行为的责任追究，但由于实施主体不同，处分的名称也各不相同。在草案制定过程中曾规定监察机关和公职人员任免机关、单位都是政务处分的实施主体。但实践中为了避免政务处分与现行公务员、事业单位工作人员处分制度相混淆，也为了与国有企业管理人员与企业之间的劳动关系性质相适应而做出调整，最后形成政务处分与处分并行模式，由监察机关按照法律的规定对公职人员进行监督、对违法的公职人员给予政务处分。公职人员任免机关、单位按照法律的规定，加强对公职人员的监督管理，对违法的公职人员进行处分，两者相互补充，相互促进、协调发展。
一、政务处分的含义辨析
政务处分是监察法确立的一个全新的概念，是指国家监察机关针对违法的公职人员所作出的纪律处分和惩戒。监察法第十一条、第四十五条确立了政务处分的内容，替代了原政纪处分的概念，实现了政务处分由分散到集中、由纪律责任到法律责任的转变。[9]然而，监察法并未对政务处分的概念进行详细规定，只作出了原则性的规定，对于政务处分的适用范围、处罚方式、处罚程序并没有进行明确的规定。关于政务处分的含义，学者们莫衷一是，也未形成统一的界定。有的学者基于监察法条文规定，从监察主体、对象、事由等方面对政务处分进行界定。有的学者从政务处分从属的内外法律关系与引起法律后果的分歧入手进行分析。如有学者认为，“政务处分是在监察机关依法调查后，针对被调查人员存在的违法行为采取的行政处分与党内处分的综合惩罚措施”。该界定明确指出政务处分是监察机关的惩罚措施，但未将政务处分和党内处分的概念区分开来。[10]另有学者认为，“政务处分是对公职人员职务违法行为的处分”。这一概念的界定明确了政务处分的本质，但缺少对处分主体、对象、性质等内容的概括。[11]徐继敏教授从政务处分的特点入手，对政务处分的含义进行梳理，认为政务处分是监察委员会对公职人员职务的违法行为依据实施的法律制裁措施，但仍未提出政务处分的概念。[12]
梳理政务处分的内涵，可以从理解政务处分与政纪处分的异同入手。首先，二者处分主体不同，政务处分的主体是监察机关，政纪处分的处分主体是行政监察机关（监察体制改革后已经并入监察委员会）、行政机关、事业单位主管部门。其次，处分对象有所差异，政务处分的对象是所有的公职人员，政纪处分的对象是行政机关及其公务员。最后，在处分依据、实施程序、救济途径、处分解除程序也各有不同。[13]通过前述梳理，政务处分可以理解为是监察机关依据法定程序对行使公权力的公职人员的职务违法行为作出监察处置措施的行为。由此看来，《政务处分法》实现了党纪与法律的有效衔接，将党纪中对公职人员的要求转化为公职人员的法律义务，实现了政务处分法治化的转变，满足了国家治理能力、治理体系现代化的需求。[14]
二、政务处分与处分的共通性与差异性
我国制定政务处分与处分的双轨并行体制是为了实现监督全方位覆盖，增强监督的有效性。这样的方式弥补了之前未能有效涵盖所有公职人员的不足，消除了公权力行使时的监督盲区，有效构建起严密的政务处分法网。《政务处分法》中关于政务处分与处分的规定既存在共通性又存在差异性。
（一）政务处分与处分的共通性
政务处分及处分的适用范围全面覆盖，实现了政务处分的有机统一。虽然，政务处分的实施主体是监察机关，体现的是监督责任；处分的实施主体是任免机关、单位，体现的是主体责任。但两者都是对违法的公职人员的追责方式。政务处分与处分在种类、期间、适用的违法情形，从重、从轻或者减轻、免予或者不予处分，违法利益的处理等方面是一致的，均适用《政务处分法》有关规定。确保施行相同违法行为的公职人员，不因实施机关、单位的差异受到不同的惩处，避免“同案不同罚”的现象发生，保障责任追究的公正性。政务处分与处分双轨并行机制是为了体现主体责任和监督责任的协调统一，政务处分体现监察机关实施监察处置职能。而针对违法的公职人员依法进行的处分，则是任免机关、单位履行主体责任的职能体现。通过对公职人员的教育、管理与监督，实现不能腐、不敢腐、不想腐的目标。《政务处分法》以法律的形式对将监察机关的政务处分权和任免机关、单位的处分权进行规定，使监察机关和任免机关、单位清晰职能定位，强化责任担当，实现监督的有效性，共同促进公职人员实现依法履职、秉公用权、坚持道德操守的目的。[15]
（二）政务处分与处分的差异性
其一，主体不同。监察机关对于违法的公职人员追究法律责任，作出的是政务处分。任免机关、单位对违法的公职人员追究法律责任，作出的是处分。虽然都是针对公职人员的违法活动进行追究，但行为的主体不同，政务处分专属于监察机关。监察机关和公职人员任免机关、单位按照管理权限对违法的公职人员给予政务处分和处分，不同的管理权限实现了监督全覆盖的本质需求，根据《政务处分法》第十六条的规定，两种处分不能并存。避免了同一行为的重复评价，符合“一事不二罚”的法治精神，保障了被处分人的合法权利。其二，政务处分和处分的救济途径不同。监察机关所作出的政务处分适用于《政务处分法》的相关程序规定。任免机关、单位作出处分决定，针对程序与申诉等问题，适用公务员法、法官法、检察官法、《行政机关公务员处分条例》以及《事业单位工作人员处分暂行规定》等法律法规中的具体规定。这样的做法体现了主体责任与监督责任的融会贯通，有利于监察机关和任免机关、单位明确职能定位，强化责任担当，实现政务处理的针对性和实效性。
三、政务处分与处分的适用规则
政务处分是国家公权力的体现，也是推进依法治国的重要手段，如果不能有效实施，将对公职人员的切身利益以及法律的权威性与公信力产生不利影响。因此，只有严格依法实施政务处分与处分并行的制度安排，才能不枉不纵，实现政务处分的根本目标。首先，严格依照法律的规定践行政务处分与处分并行的制度安排，根据法律的明确规定针对共通性部分，实现两者的融会贯通，并严格把握政务处分与处分在程序、申诉等方面的差异。其次，在执行过程中坚持以事实为依据，以法律为准绳，严格依法执行。加强监察机关与公职人员任免机关、单位的协调沟通，避免工作重复与冲突的现象发生。根据实践调查选择更为适宜的处置手段，避免重复处置与推诿处置的现象发生，并发挥监察机关的监督权，针对任免机关、单位违法、不当的处分行为，给予相应的监察建议。由于其他法律法规针对违法行为也作出了相关的规定，因此在适用中应加强法律法规的有效衔接，结合实际工作，依据法律规定准确适用法律进行惩处。监察机关和公职人员任免机关、单位要明确职能定位，积极沟通，确保政务处分与处分协调统一，发挥出双规并行的处分优势，实现治理能力现代化的目标。
四、《政务处分法》的适用对象
本法第三款对《政务处分法》的适用对象——“公职人员”进行了规定。
（一）政务处分对象与监察对象的关系
在贯彻落实监察体制改革精神下，实现对所有行使公权力的公职人员进行全面覆盖。《政务处分法》将“公职人员”界定为监察法第十五条规定的人员。其中包括：公务员以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；国有企业管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；基层群众性自治组织中从事管理的人员；其他依法履行公职的人员。[16]但在确定政务处分对象的过程中也存在着较大的争议，对此学者们有不同的看法：有的学者认为政务处分对象即为监察法的监察对象，即监察法第十五条所规定的内容，受监察机关监督的公职人员以及其他行使公权力的人员都涵盖在内。[17]有的学者认为政务处分对象为职务违法的公职人员，其中包括监察法第十五条中公职人员及部分有关人员，未包含所有的监察对象。[18]还有的学者认为政务处分对象为监察对象，且仅包含监察法第十五条中的公职人员，将其他有关人员排除在外。[19]有关监察法的调整对象，法律规定了六类公职人员，扩大了监察对象的范围，从原来的行政机关及其公务员，扩展到所有行使公权力的公职人员。“绝对的权力会导致绝对的腐败”，因此，将行使公权力作为必要条件以便监督行使公权力的公职人员。政务处分作为监察权的一种，一般情形下行政处分对象的范围应符合监察对象的规定，不应超过其范围，但也存在例外的情形。
（二）监察法中关于“有关人员”的规定
监察法第十五条规定监察对象既包含“公职人员”又包含“有关人员”，而监察法第十一条、第四十五条仅规定了监察机关对“公职人员”作出政务处分。由于规定不同，学界对此也产生了争议。有的学者认为监察对象的范围大于政务处分对象的范围。[20]通过分析可以看出监察法第十五条中规定的“有关人员”是对公职人员的一种补充，是针对纷繁复杂的实践情况的泛指，将“有关人员”作为兜底规定使法律规定更为全面。实践中政务处分不可避免地会涉及非公职人员，当法律无法做出详尽的规定时，需要根据实际情况进行具体分析，并运用动态处理原则，结合身份与行为的双重标准进行判断。
《政务处分法》对调整对象进行明确具体的规定，将监察法中有关人员的概念一并纳入其中，统称为公职人员。《政务处分法》第二十七条针对已退休的公职人员的违法行为进行规定，从不同层面扩大了政务处分的调整对象。当然在扩大公职人员的范围的同时，也应对详细内容进行进一步明确，防止在扩大范围的同时对各主体带来的风险，以便更好地实现处分对象全覆盖。《政务处分法》将所有行使公权力的公职人员纳入政务处分中，通过细化处分情形，解决了对国有企业和基层群众性自治组织中的公职人员处分无依据等实践问题。[21]
相关规定
《中华人民共和国监察法》第十一条、第十五条、第四十五条；《事业单位工作人员处分暂行规定》第五条；《中华人民共和国公职人员政务处分法》第十六条、第二十七条。