1.1.2　全球合作应对气候变化

全球温室气体累积排放过多是造成气候变化的原因，必须形成全球共识，摆脱对化石燃料的依赖，完成低碳转型，才能解决问题。国际社会自20世纪80年代起就广泛开展合作，积极探索应对气候变化的方法和路径。在联合国的主持下，先后谈判制定了《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》和《巴黎协定》，构成了目前全球开展气候变化合作的三大国际性法律文件（见图1-1）。自1995年起，《联合国气候变化框架公约》缔约国每年12月都会召开缔约方大会（2020年因新型冠状病毒肺炎疫情延期到2021年10月），至2021年年底已举办了26届，收获了丰硕的成果。尤其是《巴黎协定》的快速生效，再次表明气候变化是人类有史以来最具共识的议题之一。随着全球应对气候变化进程的推进，国际社会为气候变化设定了长期目标，即把全球平均气温较工业化前的上升幅度控制在2℃以内，并努力控制在1.5℃以内。

由温室气体排放所引起的气候变化已经成为影响全人类共同命运的重要威胁之一。为了研究气候变化的科学、影响及对策等问题，联合国环境规划署和世界气象组织于1988年成立了IPCC。在IPCC研究成果的基础上，联合国大会在1990年12月通过了第45/212号决议，决定在联合国大会的主持下成立政府间气候变化谈判委员会，在联合国环境规划署和世界气象组织的支持下谈判制定一项气候变化框架公约，即后来的《联合国气候变化框架公约》。此后，国际上在科学和政治方面频繁地开展研究和讨论，形成了后来的《京都议定书》和《巴黎协定》等国际条约，为全球应对气候变化的行动（见图1-2）做出了统一安排。

图1-1　应对气候变化的三大国际性法律文件

世界各国于1992年联合国环境与发展大会前就《联合国气候变化框架公约》文本达成了妥协。该公约开宗明义，“承认地球气候的变化及其不利影响是人类共同关心的问题”，并认为人类活动已大幅增加了大气中温室气体的浓度，这种增加增强了自然温室效应，将引起地球表面和大气进一步升温，并可能对自然生态系统和人类产生不利影响。而应对气候变化的各种行动本身在经济上是合理的，而且还能有助于解决其他环境问题。从这一点来看，《联合国气候变化框架公约》是国际社会朝着共同控制温室气体排放的目标迈出的一大步，为以后漫长的国际气候变化谈判奠定了基调，确定了原则。该公约于1994年3月生效，成为人类历史上第一个旨在全面控制温室气体排放以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来的不利影响的国际公约。截至2021年12月31日，共有197个国家和地区在该公约上签字。自从《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》生效以后，各国围绕这两份文件的履行，每年都要举行一次缔约方会议，以评估应对气候变化的进展。然而《联合国气候变化框架公约》中没有对个别缔约方规定具体承担的义务，也没有规定具体实施机制，需要在后续谈判中予以确定。

图1-2　全球应对气候变化的主要行动

1997年通过的《京都议定书》标志着人类社会开始以实际行动积极应对气候变化。《京都议定书》首次以国际法律性文件的形式定量确定了工业化国家排放温室气体的限额，这成为《京都议定书》最引人注目的特点。《京都议定书》要求附件B缔约方（基本为《联合国气候变化框架公约》中所列的缔约方）以它们1990年的温室气体排放水平为基准，在2008—2012年间将CO2、CH4、N2O、HFCs、PFCs、SF6 6种温室气体的排放量平均削减至少5%。不同的工业化国家承诺了不同的削减幅度，其中欧盟作为一个整体，和其他几个欧洲国家一起，将6种温室气体的排放量削减8%，美国削减7%，日本和加拿大削减6%。《京都议定书》允许澳大利亚增加温室气体排放量8%，挪威增加1%，冰岛增加10%，俄罗斯、乌克兰、新西兰等国可以维持它们1990年的排放水平。对于广大发展中国家，《京都议定书》仍没有规定明确的强制性减排目标，只是要求包括温室气体排放大国的中国和印度在内的发展中国家制定自愿削减温室气体排放量目标。

2009年哥本哈根气候大会未达成《京都议定书》第二承诺期（2013年1月1日开始至2020年12月31日）有约束力的目标，国际气候谈判矛盾交错，《京都议定书》的减排模式未能获得发达国家的支持，美国、加拿大、日本、俄罗斯退出京都议定书。国际气候变化谈判和合作进入低潮期。

在2015年12月12日的《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方大会上，195个缔约国签署了《巴黎协定》，正式对2020年后全球气候治理进行了制度性安排，打开了全球气候治理的新格局。

《京都议定书》完全坚持了共同但有区别的责任与各自能力原则，规定发达国家应强制减排，而发展中国家则无须承担强制性减排任务，这是一种自上而下的制度安排。这种刚性要求限制了减排的责任主体，其执行的效果更因部分发达国家拒绝执行具体减排指标而大打折扣。而《巴黎协定》采取了缔约的方式，以“自主贡献+盘点”的形式自下而上地安排减排目标和行动，强调减排的差异性与自主性，通过权衡各方诉求，激励各国积极参与全球气候治理，有利于实现各国乃至全球总体的减排限排目标，这样的法律形式符合当前国际社会的现实需要与全球气候合作治理的新格局。

“自主贡献+盘点”是《巴黎协定》确立的全球减排行动框架，通过国家自主贡献及公布各自的排放量以确保透明度，利用全球盘点促进日益深化的行动力度。在备受各方关注的国家自主贡献问题上，根据协定，各方将以“自主贡献”的方式参与全球应对气候变化行动。各方应该根据各自不同的国情，逐步增加当前的自主贡献，并用最大的力度贡献，同时负有共同但有区别的责任。与《京都议定书》不同的是，《巴黎协定》中对各缔约国的层次划分由发展中国家和发达国家细分到发达国家、发展中国家、最不发达国家和小岛屿发展中国家。发达国家将继续带头减排，并加强对发展中国家资金、技术和能力建设的支持，帮助后者减缓和适应气候变化。此外，《巴黎协定》规定于2018年安排一次盘点各国自主贡献整体力度的“促进性对话”，算是全球盘点机制的一次预演，以评估减排进展与长期目标的差距，推动各国制定新的自主贡献承诺。此次对话于2018年《联合国气候变化框架公约》第23次缔约方大会上展开，在此基础上，从2023年起，每5年将对全球应对行动的总体进展进行一次盘点，以帮助各国加大减排力度，加强国际合作，兑现全球应对气候变化长期目标。同年IPCC提交了一份关于全球升温1.5℃的影响及其相关全球排放路径的专题评估报告，敦促全球进一步加大减排力度。

虽然《巴黎协定》于2015年通过，并且在2016年11月迅速生效，但彼时的《巴黎协定》仍是一个制度框架，各缔约方需在特设工作组和公约附属机构下就协定条款的实施进一步制定细化导则。2021年11月14日，《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会在英国格拉斯哥顺利闭幕。大会形成了《格拉斯哥气候协议》，就《巴黎协定》第六条、透明度、国家自主贡献共同时间框架等问题形成了统一意见，在气候适应、资金支持方面提出了新的目标和举措，为各国落实《巴黎协定》提供了规则、模式和程序上的指引。《格拉斯哥气候协议》的达成，意味着各缔约方就《巴黎协定》实施细则最终达成一致，《巴黎协定》真正进入实施阶段，全球踏上21世纪中叶碳中和的征途。