警务管治贫民

长期以来，贫困治理始终是国家关注的问题。所谓贫困治理，是对贫穷人口的监督及管理，并使其融入公民社会与市场。从卡尔·马克思到米歇尔·福柯，历代社会思想家都指出这样一个事实：警察、法院和监狱是国家完成该任务的主要手段。刑事司法政策与社会福利政策协同运作，确保那些生活在社会边缘的人安静合作，做出应有的贡献。[7]根据社会学家卢瓦克·华康德（Loïc Wacquant）的阐述，贫民面临着国家的“双重管制”，一面是以社会援助计划、劳动法及教育为代表的女性化“左手”，一面则是体现在刑事司法机构中的男性化“右手”。[8]

美国社会福利与刑事司法的发展历史揭示出这对孪生体制的共生关系。在国家对其公民应尽的责任方面，二者往往反映出相同的意识形态。从20世纪初开始，在凯恩斯主义的指导下，国家推行社会福利政策，以对抗经济的周期性衰退，保护弱势群体，遏制不平等现象，主要手段是帮助穷人暂缓市场的重压——虽然不是全部，但也至关重要。这类政策中最著名的是“抚养未成年子女家庭援助计划”（Aid to Families with Dependent Children，AFDC），它为贫困的单身母亲提供额外收入。与之相似，刑事司法体系中亦有宣贯公民权利的政策，即“刑罚福利主义”。[9]通过为罪犯及其家庭提供社会福利，推行与提前释放及假释有关的不定期刑，开展社会调查及精神病学研究，刑罚福利主义体现了对罪犯改造及其重返社会的承诺。犯罪行为被视为贫困的恶果，唯有扩大经济与社会机遇，才能减少犯罪。[10]在此视角下，判处监禁往往与社会融合及矫正工作背道而驰。

然而，从20世纪60年代开始，凯恩斯主义对国家积极干预的假设与目标受到严重冲击，一场新的思想政治运动席卷而来，那便是新自由主义。经济学家弗里德里希·哈耶克和米尔顿·弗里德曼是这一时期的代表性理论家，总统罗纳德·里根和比尔·克林顿则是政策的推行者。新自由主义强调应以市场为导向调动全国，并将市场逻辑（比如供需关系）拥为组织人类活动、分配商品及服务的最佳机制。[11]两相对比，凯恩斯主义政策运用国家权力保护公民免受无拘无束的资本主义的影响，新自由主义政策则放松国家对市场的监管，以激励竞争、自由贸易和创业精神。[12]

在新自由主义改革下，社会福利政策经历了大规模重组，优先次序被几经调整。在过去60年里，实际的福利支出不降反增，这或许与学术界及公众的普遍说法正好相反。财政拨款不断增加，真正为最贫困百姓花的钱却越来越少。[13]政府在意识形态的指导下意图激发更多“可接受的”市场行为，因此大幅削减对所谓“不配受助”的穷人的支持——那些身体健全、未婚但没有工作的青壮年就属于此类。“抚养未成年子女家庭援助计划”的转变便是一个最好的例子。从1979年到1990年，该计划每月援助支出的中位数下降了40%，其中对三口之家的援助标准从606美元下降到364美元，相当于联邦贫困线的一半。[14]1996年，克林顿政府废除了这项援助计划，以“贫困家庭临时援助计划”（Temporary Aid for Needy Families，TANF）取而代之。新计划对受助者资格有一系列严格的规定，包括需要在正规劳动力市场上表现良好。于是，从1983年到2004年，国家对单身母亲的补助减少了20%。原先由政府为贫困者提供的诸项服务也逐渐外包给非营利、志愿性及商业机构。到2002年，全美只剩一个州未将“贫困家庭临时援助计划”承包给私人实体。[15]无独有偶，联邦政府还将提供保障性住房的责任移交给私营单位，不去建造或补贴公共住房来满足日益增长的需求，而是推行住房券，要求贫困者进入私人市场，以获得住房保障。正是这些改革，加上驱使大量精神病患者离开医院的政策，共同导致了20世纪下半叶无家可归的游民数量显著增加。[16]

福利国家的保护政策日益收缩，警力部署与刑罚却大幅扩张，以此应对社会经济中随之飙升的不安全感。[17]这带来的后果是，逮捕人数不断创下历史新高，直至1997年达到顶峰——超过1 500万。在过去30年里，美国的监禁率上升了7倍，当前有230万人身处牢狱，另有500万人获得缓刑或假释。[18]许多领域的学者将上述趋势解释为刑事司法的“惩罚性转向”，即过去对罪犯进行改造、使其重返社会的主流理想，如今已被更加高压地遏制及排斥目标取代。[19]华康德的《惩罚穷人》（Punishing the Poor）一书可以说是对此转变最全面的分析。他在书中断言，现在的警察、法院和监狱不是在努力改变和帮助边缘群体，使其重返社会，而是致力于“将国家不能或不愿从根本上应对的……社会‘问题’隐藏起来”[20]。华康德写道，当代刑事司法体系与刑罚福利主义形成了鲜明的对比，只求“迫使那些最具破坏力的（穷人）‘消失’……在扩张的监牢中……简单粗暴地将其消除，机械地对其施以惩罚，仅仅是存储起来”[21]。

警务政策的惩罚性转向还体现为社会边缘人口的转移——他们被从市中心驱赶至更加荒僻的外围地带，为城市重建及士绅化发展让路。[22]新自由主义经济政策通过放松市场管制加剧了城市间的竞争，吸引着日益不受约束的自由投资资金。但随着贫困问题日益显著，无家可归的游民、乞丐、卖淫者、精神及身体残障者暴露在光天化日之下，严重威胁到市政当局重振市中心、促进资本积累的愿景。

鉴于这一局面，美国各城市在詹姆斯·Q. 威尔逊和乔治·克林提出的关于犯罪的破窗理论启发下，采取了零容忍警务政策。[23]该理论声称，城市可以通过积极打击轻度违法乱纪行为，有效减少严重犯罪，并提高生活质量。这些行为包括“乞讨、街头卖淫、酗酒……影响街道及公共场所秩序……无证经营摆摊……以及其他此类行为”[24]。破窗理论要求从根本上扭转执法重点，不再仅仅聚焦于重罪，而是持之以恒地惩治那些被认定为“冒犯性”的公共行为。诸多城市纷纷起草严格的市政条例，或称《生活质量法》，或称《文明法》，实际上是给贫穷定罪。这些条例禁止一系列曾经合法的公共行为，它们皆与贫困和非正式经济行为有关，包括坐或躺在人行道上，在公共场所放置个人财物超过一定时间，以及在公共场所出售报纸和其他纸质材料。[25]在大多数评论员看来，零容忍警务政策奠定了地理学家尼尔·史密斯提出的“报复性的保守恶意，针对各类被控诉为从白人上层社会‘偷走’城市的人”[26]。

在讨论城市贫困问题与贫困治理时，惩罚性转向已是绕不过去的出发点。[27]我在贫民区考察的过程中，曾不断将这一叙事与自己的观察结果进行比较。乍看之下，达里尔与警察间的纠葛似乎印证了这种所谓的“新惩罚”。他仅仅是出现在公共场所，就不断遭受严惩，被警察反复拘留、罚款和监禁，却只是因为一些不起眼的行为，比如坐下来喘口气，抽根烟，或是排队领取免费餐食。从这个视角来看，警察似乎正在创造法律地理学家唐·米切尔（Don Mitchell）所描述的“彻底摒弃了一整个阶层的世界，而这个阶层之所以消失，纯粹是因为他们无处可去”[28]。

但是，表象是具有欺骗性的。我越是详细调查警察与居民在街头的具体互动，就越是明显感觉到，他们之间的接触并非朝向粗暴的惩罚的转向。而当我开始与贫民区巡逻的警员同行后，我的怀疑之情只增不减。在警察局这一边，我亲眼观察到达里尔所描述的互动情景。在我遇到的所有警官中，克里斯·门德斯（Chris Mendez）最倾向于主动出击，尤其是强硬阻止居民在人行道上排队领取免费食物。一天上午，我看到他与搭档对一群等待领免费燕麦片和咖啡的人进行拦截、审讯，并最终将其驱散。这些人显然对警察干涉自己的早餐而心存不满，面对离开此区域的命令，他们最初曾提出疑问。不过，当门德斯警官亮出手铐，威胁以街头滞留罪将他们全员逮捕时，人群立刻安静下来。在随后众人的沉默之中，门德斯以自我责任和努力工作为题发表了一番即兴演讲，这些人中有几个明显比他的岁数还大（或许都可以当他的父亲了），但他的语气却如失望的父母一般严厉：

先生们，行动胜于空谈。而现在，我只听到你们滔滔不绝地讲，却看不到什么行动。说什么，希望我不要管你们？那就该干什么干什么。你们明明可以花钱自己买，却整天花那么多时间从别人那里拿东西。你们站在这儿的每一分钟都可以拿来赚钱，给自己攒点积蓄。我对你们严厉，是因为你们对自己不够严厉。

门德斯警官既希望表达家长式的关怀，又想展现对这些人当下命运的绝对掌控。结束演讲后，他没有按违法处理或进行逮捕。就给他们一次机会，他说，就这一次。但他又保证，但凡发现任何人在他巡逻期间无所事事地闲逛，他将二话不说立即将其逮捕。事后，我曾与门德斯警官探讨此次驱散行动，他坚定地告诉我，这份工作最重要的一个环节便是“消灭借口”。“我们通过主动出击，让这些人明白找借口是没有用的，只会让自己陷入麻烦。我每治他们一回，他们就知道要开始好好过日子。”

达里尔的经历与门德斯的行动表明，尽管在零容忍警务政策与生活质量法的规定下，警方几乎可以随时逮捕达里尔这类人，但警察并未不加判断地任意逮捕。他们并未让贫民区居民从城市景观中系统性地“消失”，而是一再允许贫民留在这里，只要他们表现出从事合规生产行为的意愿。再者，即使警察真的决定逮捕某些居民，也不会立即将他们送进看守所或监狱。从街道到警察局，警察利用罚单与逮捕的威胁迫使这些贫民采取行动提升自己，改善自身的处境。这一切都意味着，警察虽是惩罚者，但这种惩罚不一定与罪犯改造及重返社会相冲突，也不见得构成取代关系。相反，所谓惩罚，常常是为了达成这一目标而实施的。