绪论

第一节 养老的迫切性与农村养老保险制度的可持续性

老有所养问题一直是农村居民最迫切需要解决的问题，这不仅是整个农民问题的关键，也是可持续的科学发展观的内涵，更是中国全面建成小康社会的重要内容。随着城镇化进程的加速，很多农村年轻劳动力进城务工，使得农村人口老龄化程度高于城市，且这种状况会存在较长时间。为了应对农村地区日益严重的老龄化问题，完善社会保障体系的建设具有重要的战略性意义。

中国农村社会养老保险始建于20世纪80年代末，1992年出台《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，要求建立以个人缴费为主、完全个人账户农村社会养老保险（以下简称老农保），但是由于制度设计缺乏合理的精算基础，农民参保积极性不高，老农保发展十分缓慢，并在1998年后遭到重创。21世纪以来，党和政府高度重视农村社会养老保险制度的建立，多次发文鼓励各地探索建立农村社会养老保险制度。2009年国务院正式发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号文件），要求在“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则基础上，强调政府补贴，探索建立新型农村社会养老保险（以下简称新农保）制度。该文件的出台，标志着新农保制度建设和试点推广工作的开始。

任何一项制度的建设都不可能是一蹴而就的，新农保也不例外，在制度试点和推行过程中将会遇到很多问题。例如，经济下行背景下新农保财政补贴的政府压力与可持续性问题；新农保保障水平过低，无法满足农村老年居民的基本生活的问题；城镇职工与新农保保障水平差距过大的问题；新农保缴费激励机制不足，农民普遍选择最低缴费档次以及“断保”的问题；新农保基础养老金正常调整机制尚未建立，与城镇职工基本养老金连年上调的矛盾的问题；新农保基层机构经办服务能力不足的问题；等等。为避免重蹈老农保的覆辙，在新农保制度试点和实施的过程中，有必要对其可持续性问题进行系统深入的研究。中共十八届三中、五中全会均提出了“更加公平更可持续的社会保障制度”，因此，全面评估新农保制度的可持续性，并提出相关建议，是全面贯彻党的十八届三中、五中全会精神的具体体现。本书基于此背景进行研究，目的是讨论建立可持续发展的新农保制度，推动农村经济社会快速、健康与持续地发展。