特稿

杭州未来社区“15分钟生活圈”构建路径研究

谢春凤 诸剑超 姚伟 马智慧

提要：“15分钟生活圈”是未来社区的基础，是创造高品质生活的题中之义。当前，社区“15分钟生活圈”的划分标准不一，实现路径各异，因此亟须在借鉴国内外经验的基础上，提出标准指导，为杭州未来社区的建设开发提供参考。

关键词：未来社区 “15分钟生活圈” 杭州

作者谢春凤，民进杭州市委会专职副主委；诸剑超，民进杭州市委会秘书长；姚伟，民进杭州市委会调研处副处长（邮政编码 310026）；马智慧，杭州国际城市学研究中心研究五处副处长、副研究员。

社区是城市的“细胞”，是社会服务的“基础载体”，是城市治理的“神经末梢”。社区的发展水平决定了一座城市的竞争实力，社区的服务水平决定了市民群众的生活品质。2019年浙江省两会上，未来社区被写入政府工作报告，是2019年浙江省扎实推进大湾区建设的标志性项目之一。并且，浙江省政府也正式印发了《浙江省未来社区建设试点工作方案》，为全省未来社区建设提出了明确的工作目标和建设要求。

未来社区是以满足人民美好生活需要为根本目的的人民社区，是围绕社区全生活链服务需求，以人本化、生态化、数字化为价值坐标，以和睦共治、绿色集约、智慧共享为内涵特征，以未来邻里、教育、健康、创业、交通、低碳、建筑、服务和治理等九大场景创新引领未来生活方式变革的新型城市功能单元。当前，未来社区试点工作正在推开，有望成为浙江实现高质量发展、创造高品质生活的又一“金名片”。“15分钟生活圈”是未来社区的基础功能。

在建设开发未来社区的背景下加快推进“15分钟生活圈”的构建，符合杭州打造高水平高质量发展城市的现状，契合打造未来社区高质量发展杭州样本的要求。为此，民进杭州市委会结合杭州未来社区建设推进现状，深入研究“15分钟生活圈”的构建路径，在借鉴先进地区经验的基础上，对杭州市建设开发未来社区的实践进行基础导向研究，形成报告，供领导或部门决策参考。

一 “15分钟生活圈”与未来社区建设开发的关系

（一）当前未来社区建设开发模式

在国内，浙江第一个在省级层面提出建设未来社区。未来社区是以人民美好生活向往为中心，聚焦人本化、生态化、数字化三维价值坐标，以和睦共治、绿色集约、智慧共享为内涵特征，突出高品质生活主轴，构建以未来邻里、教育、健康、创业、建筑、交通、低碳、服务和治理等九大场景创新为重点的集成系统，打造有归属感、舒适感和未来感的新型城市功能单元。通俗地讲，未来社区就是未来生活的样子，围绕社区全生活链服务需求，以人本化、生态化、数字化为价值导向，并通过绿色、开放、共享等先进理念的植入，以及新一代信息技术的集成应用，为居民提供有归属感、舒适感和未来感的社区。

在具体实施上，根据浙江省的建设试点工作方案，未来社区分为规划新建和改造更新两大类型。同时，根据《浙江省未来社区试点创建评价指标体系（试行）》，未来社区试点设置了综合评价指标（指回迁安置人数和引进人才数）与九大场景33项分项评价指标，推动未来社区项目实施落地。

（二）“15分钟生活圈”规划建设标准

2018年7月，住建部发布了国家标准《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018），该标准自2018年12月1日起实施。其中首次以国家标准的形式明确了“15分钟生活圈”“10分钟生活圈”“5分钟生活圈”，并就其规划建设配套设施和公共绿地等综合技术指标进行了详细的设定。此前，由于各界对“15分钟生活圈”的认识不一，各地在建设路径上均有一些差异。随着国家标准的发布，“15分钟生活圈”也有了较为明晰的建设标准，特别是在配套设施设置方面，有了详细的规定（见表1）。

表1 “15分钟生活圈”配套设施配置

续表

（三）“15分钟生活圈”是未来社区的基础功能和重要抓手

未来社区是个新事物，没有经验可循。通过对比未来社区九大场景33项分项评价指标和《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）中的“十五分钟生活圈居住区配套设施设置规定”，两者在建设实施的要求（标准）与推进方向上高度契合，在未来教育指标、未来健康指标、未来建筑场景、未来交通场景、未来服务指标等多个领域存在共性。特别是《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）以强制性条文明确了各级生活圈居住区配建公共绿地的有关规定。各级生活圈居住区的公共绿地应分级集中设置一定面积的居住区公园，形成集中与分散相结合的绿地系统，创造居住区内大小结合、层次丰富的公共活动空间，使市民在居住区附近能够“见到绿地、亲近绿地”。这一规定强化了绿地服务居民日常活动的功能，体现了土地混合、集约利用的发展要求，对未来社区邻里、健康、建筑、交通、低碳、服务等多个场景均有涉及。因此，“15分钟生活圈”不仅是未来社区的基础功能，也是加快推进未来社区建设的重要抓手。

二 推进社区“15分钟生活圈”建设对杭州高品质发展的重要意义

（一）打造未来社区“金名片”的内在要求

为推进新时代城市社区高质量发展，在浙江省24个首批未来社区试点创建项目中，杭州有7个社区入选，分别是：江干区采荷荷花塘社区、上城区始版桥社区、萧山区瓜沥七彩社区、钱塘新区云帆社区、西湖区之江社区、拱墅区瓜山社区、萧山区亚运社区。在对杭州已建或者新建的一些社区进行调研后发现，杭州的部分社区已有了未来社区的雏形，如已在运营的良渚文化村万科随园嘉树、新交付的绿城杨柳郡、在建的未来科技城万科天空之城等。当前，未来社区试点工作有望成为浙江实现高质量发展、创造高品质生活的又一张“金名片”。推进社区“15分钟生活圈”建设，是加快推进未来社区试点工作的内在要求。

（二）探索社区发展新思路的重要机遇

当前，杭州正大力推进老旧小区综合改造提升。根据计划，至2022年底，全市将改造老旧小区约950个、1.2万幢、43万套、3300万平方米。在此背景下，杭州迫切需要探索更为先进和有效的社区配套服务模式，不断满足杭州社区居民高品质生活需要。推进社区“15分钟生活圈”建设，不仅直接服务于老旧小区综合改造提升工程，更有利于充分挖掘老城区潜在资源和优势，通过修复方式以满足人民需要，达到城市有机更新和历史文化的传承，进而保留住原有历史肌理和城市个性，促进社会治理模式的改进与提升。

（三）实现杭州社区高起点上新发展的必然趋势

截至2019年底，杭州全市下辖乡镇（街道）190个（其中，街道92个，乡23个，镇75个），社区1185个，村2011个。作为新中国第一个居民委员会——“上羊市街居民委员会”诞生地和中国社区建设展示中心落成地，近年来，杭州按照习近平总书记“重在解决问题，重在取得实效”的指示精神，紧紧围绕“全国领先、全省示范”目标，积极推进社区治理与服务创新，强化社区组织、拓展社区服务、创新社区治理、加快城乡统筹，走出了一条具有杭州特色的和谐社区建设之路。2011年杭州市被民政部确定为第一批“全国社区治理和服务创新实验区”，2014年，在新一轮“全国和谐社区建设示范单位”创建活动中，杭州示范单位数量居全国省会城市和副省级城市首位。2015年，全国第一批、首个副省级城市实验区完成结项验收。当前，面对日益多元化、复杂化的社会治理形势，新情况、新问题层出不穷，社区建设和服务供给模式亟待更新，需要探索多样化、个性化、精准化的供给方式。

三 国内外社区生活圈建设案例与经验启示

（一）社区生活圈建设案例

1.韩国首尔的生活圈——不同层次生活圈解决不同类型问题

首尔的生活圈规划包括5个圈域（大生活圈，50万～300万人）和140个地区（小生活圈，5万～10万人）。其中，圈域的划分综合考虑区域的发展过程、用地功能及土地使用特点、行政区划、教育学区、居住地与居住人口特点、相关规划等因素。圈域的重点任务在于地区均衡发展和职住平衡等宏观问题。地区的划分综合考虑商业、商务、居住、公共服务、公园与绿地等，布局在用地功能相近、居民联系密切以及设施需求存在共性的临近地区。

2.日本熊本的生活圈——高层次生活圈是由低层次生活圈构成的有机体

日本熊本市生活圈的层次由高到低依次为定居圈、定住圈和邻里生活圈，其中高层次的生活圈均由若干下一层次的生活圈组成。定居圈以中心商业区为核心，提供高等级的商业、艺术文化、休闲、交流等城市服务。定住圈层面，以地域生活网点为核心，提供必要的商业、行政、医疗、福利、教育等服务。在邻里生活圈，即最小层次的生活网点，集合了市民日常生活的主要服务。

3.上海的生活圈——社区生活品质是实现持续发展的关键

在《上海城市总体规划（2017-2035年）》中，上海在全国率先提出打造“15分钟生活圈”，旨在通过完善基本生活单元模式来体现新时期城市生活方式、规划实施、社会管理的转型。2015年，《上海市15分钟社区生活圈规划导则》的研究和制定工作启动，以规划标准和指引的方式，将生活圈的概念落实为具体化、可操作的方法，在全市进行推广。上海的生活圈分为3个层次，即解决职住平衡的宜业圈、提供地区服务的宜游圈，以及承担社区服务的宜居圈，其中宜居圈即“15分钟社区生活圈”。在生活品质成为全球城市重要竞争力的情况下，上海聚焦短板，将重点放在“15分钟社区生活圈”层面。同时，考虑上海土地资源紧张，存量社区占较大比重，因此需要重点探索和挖潜更新的方式，来推动社区整体品质的提升。

（二）国内外社区生活圈建设的经验启示

1.因地制宜推进生活圈规划建设

从以上案例可以看出，国内外不同城市社区生活圈的标准不一、结构各异，需要在结合实际的基础上，集成创新，构建具有地方特色、能满足个性化需求的社区“15分钟生活圈”，形成丰富多元的文化服务、老有颐养的乐龄生活、学有所成的终身教育、全面供给的健康服务、无处不在的健身空间、高效便捷的商业服务局面。

2.总结经验谋划生活圈建设方法

从以上实践来看，生活圈规划和建设需重点关注以下几个方面。一是不同城市和社区应根据面临的具体问题，来构建生活圈体系，并确定聚焦重点。二是通过交通、设施以及公共空间的分层次衔接，形成各层次生活圈的有机关系。三是以社区服务为中心，构建15分钟步行可达的服务体系，多样化满足社区居民的生活和办事需要。四是形成政府、居民、媒体、社团、企业等相互协作的工作机制，引入不同程度、不同形式的公众参与，培养社区共识，发挥社会参与在社区治理上的效用。

3.着眼重点补齐生活圈主要短板

从现实发展情况看，未来邻里、教育、健康、创业、交通、低碳、建筑、服务和治理等九大场景，短时期内难以同步实现。当前，需聚焦社区服务短板，破解主要民生问题，逐步完善服务供给。主要短板包括：顶层设计缺少；小区空间格局封闭；生态慢行系统欠缺；健教体养等基础功能不完善；邻里中心建设滞后；数字设施与服务不足；社会参与有限。

四 当前杭州推进“15分钟生活圈”亟待突破的主要难点问题

（一）规划体系调整后公共服务配套设施的缺失用地难以补充

根据未来社区的实施类型，未来社区改造更新类鼓励全拆重建和“插花式”改修建等。这些改造更新类社区大多位于杭州老城区，例如建设于20世纪七八十年代的杭州朝晖小区，虽然地处杭州的市中心，但是由于建筑年代久远、道路狭窄等，一直是杭州著名的“老破小”之一。在不新增土地供应的基础上植入未来社区功能性用房、人才公寓等配备比较困难。同时，由于土地资源稀缺、建筑年代久远、人口密度大等众多原因，《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）规定的“15分钟生活圈”教育、医疗、养老等事关群众福祉的公共服务设施普遍存在配套建设压力大的现象。以教育设施为例，就学是市民最为关心的问题之一。在2017年的城中村改造工作中，从调研和基层反映来看，城中村改造后由于涉及新建学校用地规划指标等问题，按规划标准新建学校困难较多。随着城市发展，杭州的人口将继续增加，进而导致就学需求的继续增长。老城区人口密度大，预计“15分钟生活圈”内初中、小学的规划设置将存在一定压力。

（二）“15分钟生活圈”规划设置与城市总体布局的统筹有待进一步平衡

在未来社区建设开发过程中，九大场景细节全部实现较为困难。如未来低碳场景中，实现集中供热（暖）供冷，引入综合能源资源服务商等约束性指标，存在技术难度高、投资成本大等问题，影响未来社区的普及推广和实际落地。在“15分钟生活圈”的规划实施过程中，也面临规划设置要求与城市总体布局的平衡问题，如何结合城市总体规划，充分有效、经济集约地开展推动“15分钟生活圈”规划的落地实施，仍有待进一步加强顶层设计，提前做好研究。

（三）未来社区和“15分钟生活圈”建设存在资金压力

按照未来社区实施办法，地块内资金基本自求平衡的要求，实现资金平衡主要靠提高规划指标来实现，其中容积率、绿化率、建筑密度等指标需有较大幅度的突破（可能与现行的规划规范有冲突）；在做资金平衡表时，区块内市政配套费用如市政道路、管廊等建设费用纳入建设成本，很难实现资金平衡。

五 高质量加快推进杭州未来社区“15分钟生活圈”建设的路径规划与保障措施

在杭州市未来社区建设背景下，结合国内外先进地区的开发实施的经验，围绕当前杭州亟待突破的重点难点问题，我们认为构建社区“15分钟生活圈”，应进行科学合理的路径设计，并从顶层设计等多方面加以保障。

（一）杭州未来社区试点下的“15分钟生活圈”建设路径

1.以标准圈层为构建体系

立足杭州实际，借鉴国内外经验，按照《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）要求规划设计相应的生活服务圈层，构建“街道-邻里”两级生活圈体系，街道生活圈集中布置规模效应明显的服务设施，在10～15分钟步行范围内覆盖5万～10万人服务规模；邻里生活圈则集中布置距离效应明显的服务设施，主要满足老人、儿童5分钟步行范围内高频的使用需求。

2.以生活网格为基础单元

推动社区生活圈与网格的有效融合，探索建立“网格+服务”“网格+社会组织”工作机制，推动更多的社会组织特别是街道枢纽型、支持型社会组织参与解决网格发现问题和承接社区委托服务，在具体服务中培育社会组织，在具体事务中锻炼社会组织，让社会组织与社区密切结合，切实在社区服务中发挥最大、最实的作用。

3.以街区模式为基本格局

社区生活圈的一个基本特征就是“开放和便捷连接的生活系统”。未来社区构建这样的生活系统，在空间上必须落实“街区制”模式。未来的城市是“和谐宜居、富有活力、各具特色”的现代化城市，未来的社区也将是“开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐”的生活空间。要以“15分钟步行范围”为标准，加强街区的规划和建设，推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。不再建设封闭住宅小区，住宅小区和单位大院要逐步打开，实现生产交通和生活服务供给的互联互通，以便最大限度共享资源，提高供给效率。

4.以慢行系统为基础连接

社区慢行系统不仅具有交通功能，更是塑造新的生产和生活方式的载体。要合理规划设计绿道、口袋公园、河道等慢行系统，让社区生产和生活“慢下来”，推动形成绿色低碳的生产生活方式。按照职住平衡的要求，以发达的慢行系统串联生产与生活空间，让慢行系统成为社区“15分钟生活圈”的基础连接。通过建设“慢行社区”，不断提升社区的慢行硬件设施水平，优化内部停车设置，建设“P+R”停车场，提高慢行交通的出行比例。同时优化社区内部慢行环境，通过改善街道绿化、统一设置街道家具、构建装置艺术小品，营造更宜人的慢行空间。

5.以健教体养为功能导向

推动空间的有机更新与生活品质的有机更新同步开展，在适应民生需求中增强改革发展动力，实现“适老、宜中、益幼”的全人群、高质量美好生活。一是完善健康设施与服务。面向全人群与全生命周期，构建“全民康养”未来健康场景。探索社区健康管理线上到线下（O2O）模式，促进健康大数据互联共享。按照保健、康复、小病问题在社区解决的原则，进一步完善分级诊疗机制，合理配置社区和区域健康资源，通过远程诊疗、人工智能（AI）诊断等方式，促进优质医疗资源普惠共享。二是构建完善的教育服务体系。社区居民、企业、事业单位、社会组织共建普惠型公办或众筹托育、幼小教育机构。探索家庭式托育、“名校+社区”幼小教育、共享校外辅导等多元化模式，破解“上好学难、上好学贵”问题。同时，坚持“从一米的高度看社区”的儿童友好理念，把儿童友好融入社区建设，实施儿童安全保障促进、儿童友好空间拓展、儿童参与实践、儿童社会保障提升、儿童友好文化氛围营造、儿童公共政策研究等六大行动，进行儿童友好型社区探索实践，保障儿童合法权益和促进其茁壮成长。三是营造泛在的体育健身环境。通过参与式规划、精细化管理，让社区公共空间大起来、生活环境美起来、生活节奏慢下来、体育设施多起来。创新社区健身服务模式，科学配置智能健身绿道、共享健身仓、虚拟健身设备等运动设施。四是积极应对老龄化。全域推进公共空间、基础设施、家庭环境的适老化改造，在提升老年人生活品质的同时，激活养老产业，探索推进康养联合体建设。创新多元化适老住宅、居家养老服务中心、日间照料中心、嵌入式养老机构、老年之家等场所配置，支持“互联网+护理服务”等模式应用。强化微型养老机构、老年大学、日间照料、公益助餐点等社区养老服务设施建设，实现生活圈内养老。

6.以邻里中心为核心节点

统筹谋划、合理布局邻里中心，就近满足居民生活需求。推动老旧物业、闲置空间、传统商业街区和农贸市场更新为邻里中心，完善业态设置，为百姓提供从“油盐酱醋茶”到“衣食住行闲”的“一站式”服务。以12项必备功能（餐饮、超市、快递、洗衣房、美容美发店、药店、文化用品店、维修点、社区中心、净菜场、健康机构、托育与幼小教育）为基础，建设邻里中心，辐射直径为0.5～1.5公里，面积1000～1500平方米/千人配置，形成社区“15分钟生活圈”核心节点，带动周边业态布局优化。同时，以邻里中心为平台，打造片区治理综合体，补齐社会治理功能的软硬件设施，吸引居民参与公共事务，促进社区社会组织发展，拓展公共服务窗口，寓治理于服务之中。

7.以数字赋能为主要支撑

一是加快构建以数字技术为支撑的民生服务体系。拓展5G应用，推动物联网进家庭，培育数字化现代服务业新业态新模式。加强民生服务产业培育和数字赋能，加快人工智能、虚拟现实与民生服务结合，加快发展“互联网+”居家养老、托幼、医疗、助餐、保洁等配套服务，优化审批流程、创新投融资机制、鼓励社会力量参与，将数字化民生服务产业培育成现代化经济体系中新的增长点。二是加快建设社区智慧服务平台。探索社区居民依托平台集体选择有关配套服务，探索时间银行养老模式，推广“平台+管家”物业服务模式，鼓励共享停车模式，推进社区智慧安防建设。在保证数据安全、做好风险管控前提下，大力推进社区数字标准化工作，社区数据基于省公共数据平台通过社区数字化操作系统共治共享。三是推动物联网进家庭，实现人人精准服务。物联网进家庭，特别是借助5G技术、新一代人工智能技术、虚拟现实技术，实现泛在的“万物互联”场景，将催生丰富的应用产品和巨大的消费市场，实现高品质的个性服务、精准服务，进而实现全域治理为民惠民的初心和愿景。

8.以共建共治为主体机制

一是依托多元力量推进实施与管理。引入社区规划师制度，作为一种技术中介力量，协调社区与政府部门的意见，制订生活圈建设的行动计划；在具体实施上，行动的参与主体是居民、社会组织和企业，政府为辅助角色，帮助拓展社会参与渠道，形成广泛的群众参与局面。二是补齐“规范”、“协商”和“队伍”三个短板，夯实社区治理基础，为共建共享社区生活圈提供基础支撑。从居民代表会议制度规范化入手，确保居民广泛参与、充分表达意见，既要服从多数又要关注少数，促进在共治流程规范方面达成共识。进一步深化以“四会制度”（民情恳谈会、事务协调会、工作听证会、成效评议会）为重点的社区民主协商平台。落实好社区专职工作者的薪酬待遇，深化专职社区工作者队伍建设，促进队伍健康和稳定。三是加强社会共治共享。积极培育发展社区社会组织，促进专业化公益组织等社会力量参与社区治理，提供登记注册、业务申请和项目推进等服务便利，鼓励建立“一平台、一窗、一人”的全科社区工作者服务模式。推行居民互助自治，建立积分换服务、服务换积分机制，鼓励通过社区发展基金会等公益性组织，对社区居民自治和公益性活动予以支持。四是构建社区信用体系。以信用积分和档案为抓手，强化信用信息归集共享，构建信用大数据平台，为实施信用监管打造便捷通道，推动联合惩戒措施落实到人，率先建立起社会化、制度化以及具有普遍约束力和公信力的信用体系。

9.以集成供给为主要手段

创新社区业态和生活服务供给，完善社区居民24小时生活服务，落实社区配套用房面积比例，鼓励一站式集约配置服务空间。支持成立或引进连锁机构进行社区相关服务标准化管理，优化运营机制，有关公共设施可通过产权移交、授权委托等方式，由政府部门和专业机构统一维护管理。鼓励采取特许经营权等方式，积极引进社区综合能源资源供应商，加快探索形成产业联盟支撑的可持续建设运营模式。

（二）高质量加快推进杭州“15分钟社区生活圈”建设的具体建议

1.加强顶层设计

将“15分钟社区生活圈”纳入城市整体发展规划，作为提升城市竞争力的重要举措之一。通过制定规划导则的方式将概念转化为实施与管理工具，在城市居住社区规划和更新工作中加以实践。

2.破解资金难题

坚持多元化拓展建设资金来源渠道，综合采用财政补贴、社企共建、社会捐助、众筹等方式，集中资金办事。重视“金镶玉”模式，以设施先行带动周边土地增值，发挥土地在建设资金平衡中的作用。

3.优化信息设施

实施“互联网+社区”行动，顺应5G时代发展趋势，加快公共区域无线网络覆盖，加强一体化信息服务站、信息服务自助终端等便民服务设施建设。

4.简化手续流程

推动“最多跑一次”改革向社区延伸，对社区“15分钟生活圈”建设开辟绿色通道，进一步减流程、减环节、减事项。推进网络互联、信息共享、业务协同，实现与社区居民密切相关的劳动就业、社会保障、生活服务等“移动办事”服务。

5.完善小区治理

小区建设是社区“15分钟生活圈”的基础。小区治理的核心在服务。完善小区治理，重点是提高小区服务的供给协调水平和供给质量。要培育“业联体”，发展第三方物业服务。建立社区居委会、业委会、物业服务企业协同治理联合体，构建区街社三级“业联体”联动治理机制，整合街道、社区、业委会、物业企业、居民业主代表、驻区单位等多方力量和资源，实施联动巡查、联动分析、联动处置制度，推动物业服务管理问题得到及时有效解决。同时，发展第三方物业服务，开展第三方收取物业费、物业项目交接查验、物业费用评估、物业服务质量评估监理、法律服务等。

6.提升居民素质

培育和谐包容的社区精神。引导居民形成爱国爱家的情怀、开放包容的观念、科学理性的思维、遵纪守法的意识、崇德向善的自觉、勤学善思的习惯、文明守礼的言行，加快提升与经济水平相匹配的居民素质，为构建幸福和谐的社区“15分钟生活圈”提供最基础的支撑。

7.发挥群团作用

深化基层群团改革，推动组织力量和服务活动“双下沉”，打通基层人、财、物、场地使用隔阂，形成以镇街群团组织为龙头，以区域群团组织为中枢，以社区为基石的群团组织参与社区社会治理和社会服务网络，充分发挥工会、共青团、妇联、科协、残联、工商联等群团组织凝聚引领作用，努力接长手臂，不断向基层社区延伸，并有效服务和引导新阶层、新领域、新业态、新模式等“四新”群体。

（责任编辑 方晨光）