第二节 国内外研究现状与不足

一 国外研究

西方治理研究兴起的总体背景是西方国家政府在福利国家建设中成为“超级保姆”，来面对一系列传统方式难以解决的政治、经济和社会问题。总的来看，福利国家的职能扩张带来政府机构臃肿、财政负担加重以及服务供给效率降低等众多问题。但是，无论是市场机制抑或官僚制都无法有效应对福利资本主义自身存在的问题，甚至其本身都成为危机的一部分。市场机制虽然在提高资源配置效率、激发生产和技术创新方面具有无可替代的优势，但其运作也会加剧垄断，造成分配不公、贫富差距扩大等现象。同样，任何试图通过加强官僚制来解决福利国家困境的办法，往往也会事与愿违，很容易在实践中进一步导致政府机构扩大和效率低下，从而加剧政府与市场和社会的紧张关系。此外，随着自由民主制度日益完善和市场经济的快速发展，社会利益分化不断加快，孕育出多元化的政治、经济、文化利益群体，等级制的管理方式也越来越难以适应这些新兴群体的利益表达和政策参与诉求。

在这种情况下，英国率先尝试通过治理的方式应对经济、社会变革的挑战，试图以效率为标准，节制政府权力，弱化官僚机构的等级制特征，以企业管理的方式指导政府的运作，同时推行公共服务的市场化改革。由英国发起的治理取得了显著的成效，其以市场化的逻辑激活传统行政体制的活力，在重新划分中央与地方政府权限的基础上，赋予地方政府更多自主权，提升了地方政府治理行为的科学性和灵活性，同时也为其他治理主体参与地方治理创造了条件。在国家授权的支持下，企业、社会团体成为地方治理中的重要一员。[2]各个治理主体通过构建相互依存的关系，推动治理朝着网络化的方向发展。

20世纪80年代中期以后，这股改革浪潮向欧洲、北美洲和大洋洲扩散。西方发达资本主义国家，例如法国、德国、美国、澳大利亚和新西兰等都开始尝试以治理的方式重塑政府职能。同时在相关国际组织的推动下，地方治理的理念被引入亚非拉国家。治理的思想得到了学术界的普遍关注，概念界定以及研究范式都在不断完善。在治理研究的“英国学派”中，主要代表人物之一罗伯特·罗茨（R.Rhodes）总结出六种关于治理的不同定义：（1）以压缩政府权限，特别是减少财政支出为表现形式的，作为最小国家的管理活动的治理；（2）以运用企业运行机制为核心的，作为公司管理的治理；（3）以市场化方式优化政府公共服务，作为新公共管理的治理；（4）突出责任、效率等善治价值的治理；（5）以多个治理主体互动为特征的，作为社会控制体系的治理；（6）作为自组织网络的治理。[3]

在治理理论研究中，英国学者格里·斯托克（G.Stoker）将流行的治理理论归纳为五种主要的观点：治理主体的多元化；责任的模糊性；政府权能的有限性；公共机构的整体协同性以及主体互动关系的网络化。[4]瑞典学者皮埃尔（Jon Pierre）和美国学者彼得斯（B.Peters）将地方治理概念视为由结构、过程和分析形成的“架构”，并详细叙述了四种治理模式：市场模式、参与式模式、弹性化政府和解制型政府。[5]詹姆斯·N.罗西瑙（James N.Rosenau）在《没有政府的治理——世界政治中的秩序与变革》中将地方治理视为世界治理的一个层次。他认为，政府或次政府行为体的作用依然需要在治理中得到重视，有必要以去中心化的方式来研究治理的权威运作。换言之，没有政府的治理这一概念尤其有助于世界政治的研究，因为在全球化的进程中，人类活动的广阔领域明显处于一种“无政府状态”。但不能否认，即便如此，全球治理还是以国际社会的制度安排为前提的。[6]此外，斯托克（G.Stoker）、威廉·L.米勒（William L.Miller）、博瓦德（Tony Bovaird）、罗夫勒（Elke Loeffler）等学者，出版了大量的学术专著，阐释、总结治理及地方治理的概念及主要的研究范式。[7]

在国家治理实践和学界理论研究的推动下，1996年联合国管理发展与治理局（United Nation Management Development and Governance Division,UNMDGD）和资本发展基金会（United Nation Capital Development Fund,UNCDF），同样将民主化的地方治理模式作为当时一项重要的研究内容，主张通过分权和多元参与来构建政策网络，解决发展中国家面对的发展、环境及公共秩序问题。世界银行同样也在推动治理理论与经验研究中发挥了重要作用。1999年9月，世界银行在题为“1999—2000年报告：全球化与地方化”的年度报告中，阐述了在经济全球化快速发展的背景下，地方治理实施的背景及任务。进入21世纪以后，世界银行进一步加强对地方治理的研究，取得了一些重要的成果，其中以《通过社会基金和分权推进善治的地方治理》（2000）、《实施分权化的地方治理》（2002）最具代表性。[8]

在治理理论提出和完善的过程中，两个重要的问题受到了特别关注：（1）政府在治理中的作用以及行为方式，或者说如何进行政府改革以适应治理的需要；（2）政府与其他治理主体相互协调的方式，也即各方在互动中形成的结构和过程。

首先，关于治理与政府改革的问题。作为当代西方新公共管理理论的主要派别，“政府再造理论”（Theory of Reengineering Government）在很大程度上代表了20世纪80年代学界对于政府治理的认识。20世纪90年代美国学者戴维·奥斯本（David Osborn）与特德·盖布勒（Ted Gaebler）在《改革政府：企业家精神如何改革着公营部门》一书中提出了政府再造的核心观点，即运用“企业家精神”来克服传统官僚体制僵化和效率低下的弊病。[9]但是，这种分权化的治理思路也带来了不可忽视的消极后果。因其将公共部门的权威分散化及弱化，从而带来公共产品和服务供给的碎片化，受到了广泛的批评。因此，现代公共部门的第二轮改革突出“整体政府”（WOG—whole-of-government）的重要性。该理论强调加强政府部门之间的合作与整合，以跨越传统行政边界的方式，集成信息与资源，以多元和多层次合作的路径应对复杂的治理难题。

“整体性治理”的概念最早是由安德鲁·邓西尔（Andrew Dunsire）于1990年提出的，但主要是通过英国学者佩里·希克斯（Perri 6）的研究在学术界和政策界产生了巨大影响。在佩里·希克斯与黛安娜·利尔特（Diana Leat）、金柏利·赛尔勒（Kimberly Seltzer）等学者合著的《迈向整体治理：新一代革新议程》（Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda）一书中，作者系统地对整体性治理的概念框架和改革战略展开了研究，并且指出整体性治理不仅需要政府内部的各个机构协调合作，而且需要政府与其他经济、社会领域内的治理主体加强协同。[10]美国学者奥利弗·E.威廉姆森（Oliver E.Williamson）也在《治理机制》一书中研究了整体治理的应用机制问题，强调治理结构，实际上是一种制度框架，基于组织科学的视角指出组织能力对治理效用的重要性。[11]挪威学者汤姆·克里斯滕森（Tom Christensen）则进一步从结构、文化、观念的角度阐释了什么是整体性政府。另外，英国学者帕特里克·邓利维（Patrick Dunleavy）也在《数字时代治理：IT公司，国家和电子政务》一书中，从技术约束、技术手段的角度讨论了整体性治理，勾勒出数字时代综合性蓝图（comprehensive picture）。[12]

其次，政府面对复杂多变的外部环境，很难通过自身的变革来突破治理困境，因此，需要开放政策的制定与执行过程，通过与多个治理主体的合作，改革传统的等级模式，形成一种网络化的治理结构，来实现善治的目标。

国外学者对网络化治理理论的研究最早见于唐纳德·科特（Donald Kettle）对治理的定义。他认为“治理就是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”[13]。斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和威廉·D.埃格斯（William D.Eggers）认为网络化治理的内涵包括：（1）政府在提供公共服务的过程中，在做好本职工作并引进企业力量之外，也应加强与非营利组织的合作。（2）加强政府不同层级以及同一层级各部门之间的整合与合作。（3）广泛运用各种新技术来提升网络治理效率。（4）公民应作为消费者向政府提出服务需求。[14]

伊娃·索仑森（Eva Sorensen）和雅各布·托风（Jacob Torfing）则总结了出四种不同类型的网络治理理论：（1）依赖性理论（interdependence theory），强调由相互依赖以及利益彼此协调的组织机构实施治理；（2）统治性理论（governmentality theory），将国家对自治行为体的干预置于治理分析的中心地位；（3）治理性理论（governability theory），认为治理网络是自治主体之间通过谈判形成的协调过程；（4）集成性理论（integration theory），强调各主体基于共享规范和观念的制度化互动的重要性。[15]

在相关理论研究中，政府作为施动者构建治理网络的策略和路径是一个重要问题。荷兰学者凯科特（Walter Kickert）等区分了政府管理网络的两种战略：管理竞赛与网络构建。[16]索伦森（Eva Sorensen）也提供了一个有用的分析框架，界定了网络管理的四种方式：自我构建式不介入；故事叙述式不介入；支持与促进式介入；参与式介入。[17]萨洛蒙（Lester Salamon）提出了三种关键的网络治理技能：（1）激活技能，动员所有主体共同解决问题；（2）组织能力，推动网络各要素进行高效的合作；（3）调节能力，通过制定激励与惩罚机制来干预各个主体的行为。[18]

总的来看，众多欧美学者积极回应资本主义国家在社会治理中面对的问题，将政府改革以及在公私部门间构建网络化关系作为主要的应对之道，对治理、政府治理以及网络化治理的概念和基本特征等方面提出了不同维度的认识，从而将整体性政府以及网络化治理的概念引入地方治理的研究领域，也为广大发展中国家的地方治理研究提供了重要的理论参考和经验教益。

二 国内研究

当治理在西方发达国家成为政策实践和理论研究的“热词”之时，正值中国的改革开放初期。随着政府改革的深入以及经济和社会环境的变化，地方政府也开始进行大量地方治理的尝试，如村民委员会直选；乡镇和社区党政领导公推直选；在政策制定和执行的过程中举办听证会；社会团体和组织参与地方治理等。在我国地方治理不断探索新理念、新路径和新政策的过程中，国内众多学者也将研究的视野投向地方治理。

20世纪90年代国内开始大量引介国外有关治理的理论著述，以国外的治理研究为重要参照，国内学者研究了我国地方治理的基本理论、主体间关系、治理结构和制度化等问题，并试图与国外的地方治理经验进行比较，形成了众多的研究成果。

在基础理论构建方面，陈振明教授通过分析治理途径、网络治理的实践类型及多重困境等内容，较为系统地呈现了地方治理研究的总体面相。[19]孙柏瑛在专著《当代地方治理——面向21世纪的挑战》中，基于规范的视角和集体行动理论构建地方治理的基本理论，全面分析了地方治理的背景、动力和发生机制，以及主体关系、治理结构和运行过程等关键问题。[20]赵秀玲从简约治理、柔性治理、韧性治理、弹性治理、精准治理、微治理、智能化治理等方面，总结了中国基层治理研究中出现的新趋势，同时分析了基层治理研究转向的原因，以及研究中存在的不足，提出了突破研究困境的方向。[21]

在主体间关系方面，林尚立、薄贵利、王绍光、薄庆玖等学者通过分析政府、市场和社会组织之间形成的互动关系来研究地方治理变革。[22]杨雪冬、托马斯·海贝勒（Thomas Heberer）和舒耕德（Gunter Schubert）也通过分析地方官员与制度之间的互构关系，呈现中国地方治理的规律。[23]张紧跟指出，地方政府的高度自主性对公民参与地方治理具有约束作用，应从优化制度环境入手从根本上克服公民参与地方治理的困境。[24]何增科、邓正来从国家与社会的关系层面研究作为第三部门的社会，主要以社会理论为基础，讨论地方治理中如何实现国家与社会的良性互动。[25]杨帆、章志涵借鉴“决策—组织—环境”的分析框架，以基层网格化管理为切入点，分析了基层政府如何在“职能部门协同”和“政府—社会协同”两种策略中做出选择。[26]王泽考察了我国城市基层治理的发展脉络，认为基础性权力的运行推进了组织载体多元化、技术工具智能化以及规则空间法治化，反映了城市社区行政体系和自治系统中的权力协同逻辑。[27]楼苏萍、陈磊以威海市城市治理实践为案例，探讨了公共权威如何通过具体策略作用于治理网络的建构与管理，从而实现治理绩效的提升。[28]杨雪冬分析了国际因素介入国内地方治理变革的路径，从中央、地方和公众三个基本主体的角度，分析了利益、制度和知识三种国际因素介入地方治理创新的合法性过程。[29]

在治理结构研究方面，钟伟军从价值基点、关系调整、职能配置、技术更新、权能规范五个方面论述了地方治理的结构性改革。[30]沈荣华、鹿斌则提出应从民意导入、关系调整、职能转变、技术理性、行为规范多个方面进行结构性创新，避免治理的形式多样性影响治理效能的最大化。[31]张国磊、李尧磊则分析了第一书记制度对原有基层治理体系的冲击，导致各治理主体权责关系模糊化，提出应以考核督查、赋权增能、系统整合消解第一书记嵌入农村基层治理的结构性困境，进而推动农村基层走向善治。[32]作为核心治理主体，政府的行为模式调整对于治理结构的演化具有重要意义，因此服务型政府研究对于厘清基层治理结构同样至关重要。燕继荣就归纳了学界关于服务型政府的研究，从服务型政府的概念、提出背景、理论基础及服务型政府与政府改革的关系、构建服务型政府的路径等方面，呈现了学界的主要研究成果。[33]

在治理制度分析方面，以谢庆奎、杨雪冬和赖海荣为代表的学者聚焦改革开放后分权化改革带来的地方治理变化，强调地方政府的制度变革使地方治理出现了民主化和理性化转向，形成了以制度变迁为中心的分析框架。[34]张师伟认为，在选举民主制度运行稳定的情况下，协商民主是影响地方治理体系现代化的关键因素，同时分析了协商民主在促进公民有序政治参与、优化地方治理体系、培育公民自治精神与能力、协调社会矛盾中的作用。[35]黄君录则在乡村治理的情境中，分析了协商民主的作用及成效，同时指出，其在主体关系、不同民主形式有效衔接、民主操作水平等方面的不足。[36]周少来分析了浙江省乐清市的“人民听证”制度及其对地方民主议事制度的启示。[37]王续添则以我国地区和街道两级地方人大派出工作机构为例，揭示了代表制和派出制的联系。[38]倪星分析了中国地方政府治理绩效评估研究中的不足及改进方向。[39]王敬尧则分析了县级政府的财政能力对治理能力的影响。[40]

中外地方治理的经验比较同样是中国地方治理研究的一个重要方面。麻宝斌、戴昌桥对中美两国的地方治理模式进行了比较，指出中国可以有选择地借鉴美国地方治理实践中的经验和方法，推进中国地方治理实践的变革与发展。[41]董石桃从宏观、中观及微观三个层面分析了西方地方治理中公民参与的实践路径，强调借鉴西方经验，从治理结构、参与的制度化和形式多样化三方面推动我国地方治理创新。[42]王堃和张扩振分析了协商民主制度在西方地方治理中的作用，并立足协商民主实践归纳西方地方治理的主要制度经验，同时指出我国的地方治理应以儒家思想为底蕴、以群众路线为指导构建协商民主制度，在治理主体多元化的基础上动员社会力量参与治理。[43]

三 共性与不足

从对国内外地方治理研究的梳理中可以看出，相关研究的重点主要集中在两个方面：作为首要治理主体的地方政府改革和多元主体构成的治理网络。

（一）地方政府改革与地方治理

政府是地方治理的首要主体。善治的一个重要条件是优化，甚至重塑地方政府的机构、职能和程序。不少西方学者强调以市场的逻辑推动地方政府重组，引导政府破除官僚体制的限制，经历“从划桨到掌舵”“从服务到授权”“从垄断到竞争”“从计划到市场”的调整。[44]国内许多学者则从大部制改革的角度研究地方政府的体制与机构改革，研究地方政府如何走出精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。与此同时，也有众多学者强调重新认识和界定政府职能，推动地方政府职能转变和流程再造，改变以政府垄断为主的公共服务供给模式，建设服务型政府。[45]

（二）地方治理的网络化取向

政府、企业、社会组织和公民等多个主体相互依赖，通过构建参与式网络推动地方治理基本形态的重构。由于网络治理的核心在于引入多元行为者，进而在国家、市场和社会三者之间构建权力结构和权力关系，因此，网络化的治理与政府的分权化改革密不可分。国内外学者主要研究了何种类型或性质的权力在进行非中心化转移，以及向什么方向转移两个问题。美国学者彼得斯（B.Peters）认为，分权就是公共权力向市场转移的过程。国内学者对分权化的研究，则集中在分权类型上（如地方政府财税权、事权的下放）,[46]以及分权的层次上（如省、市、县、村等）。分权化改革推动政府权力向“下”和向“外”转移，对于调整政府与市场和社会的关系具有重要作用。换言之，分权化改革为网络化治理的形成创造了条件。不同的行为主体正是在与政府不断调适权力关系的过程中，成为重要的互动关系节点并参与构建治理网络体系。

以上几种研究重点，分别从不同侧重点对地方治理进行了深入总结与分析，但分权体制的视角多注重自上而下的体制性变革，相对忽视了治理的真正实现需要非政府行为体的参与，需要社会组织、企业和个人在治理中发挥重要作用。而网络式多中心参与的视角有时又忽视了国内政治的实际，即过分强调社会及第三部门的作用。中国特色社会主义最本质的特征是党的领导。我国社会主义政治制度优越性的突出特点是党发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用。实现“两个一百年”的奋斗目标，在政治、经济、社会、文化各个领域实现高质量发展，首先需要坚持党的权威和集中统一领导。高效的基层治理同样是在党和政府的领导下进行的。新形势下中国基层治理实践进程中遇到的困难和挑战，需要强有力的党政主导力量站在谋划全局的至高点上，充分调动和集成资源来予以应对和解决。由此，在综合国内外研究成果的基础上，结合新时期国内发展格局和根本任务，我们仍需要基于党政统合的视域研究基层协同治理的形成过程和一般规律，分析和提炼中国之治的基层治理经验。