第二节 美国推动司法透明的背景：美国电子政务运动

一 前电子政务战略时期（1990s～2000）

美国的电子政务起步于20世纪90年代初，是美国信息科技革命的成果之一。电子政务（E-government）一词首次正式出现在1997年2月3日由副总统戈尔所发布的报告《走进美国：通过科技手段重造》（Access America:reengineering through information technology）中。当然，在这份报告之前，电子政务一词也并非没有出现过，事实上，此前的技术和理论都已经为电子政务发展提供了各方面的准备。

（一）序幕：政府的信息化改造

在20世纪80年代后期，美国的行政会议（现已不复存在）开始委托行政法学者亨利·佩立特（Henry Perrit）准备有关在政府保存信息和制定规则中运用IT技术的报告。在该报告的推动下，克林顿政府于1993年宣布推行“国家信息高速公路计划”（National Information Infrastructure, NII），并要求联邦机关发展和实施规章中更多地运用IT技术。1993年，克林顿政府成立了“国家绩效评估委员会”（National Performance Review Committee, NPR），该委员会由时任副总统的戈尔直接领导。

克林顿政府认为，由于传统美国政府结构呈现金字塔式的层级节制系统，削弱了员工的创造力与活力，因而欲透过“分散智慧”（distributed intelligence）的理念将信息与工具分散至整个组织当中，让员工能够收集信息并与工作一起成长（collect information and work together），增强决策人员的能力。

在通过大量的调查研究后，国家绩效评估委员会于1993年递交了“创造成本更低、运转更好的政府”（Creating a Government that Works Better and Costs Less）与《运用信息技术改造政府》报告，前者目的在于通过信息技术的运用让政府得到民众的信赖；后者则重点利用信息技术来革新政府，提出电子政务的概念以提升政府的生产力和效率。两份报告均指出应当用先进的信息网络技术克服美国政府在管理和提供服务方面所存在的弊端，这使得构建“电子政府”成为美国政府改革的一个重要方向，也揭开了美国电子政务建设的序幕。

（二）电子政务的正式提出

1994年12月，美国政府信息技术服务小组（Government Information Technology Services, GITS）提出了《政府信息技术服务的前景》（A vision for Government Information Technology）报告，要求建立视公民为客户的电子政府，为民众提供更多获得政府服务的机会与途径。1996年，美国政府发动“政府重建计划”（reinvention of government），提出要让联邦机构最迟在2003年全部实现上网，使美国民众能够充分获得联邦政府掌握的各种信息。1997年2月3日由当时的副总统戈尔所发布的报告《走进美国：通过科技手段重造》，正式提出了电子政务（E-government）这一概念。

1998年，美国通过《文书工作缩减法》（Paperwork Reduction Act, 44 U. S. C. 3501），要求各部门呈交的表格必须使用电子方式，规定到2003年10月全部使用电子文件，同时考虑风险、成本与收益，酌情使用电子签名，让公民与政府的互动关系电子化。同年，美国国会通过《政府文书消除法》（Government Paperwork Elimination Act of 1998, GEPA），全面承认电子文书与电子签章的法律效力。

1999年12月17日，克林顿总统发布《电子政务备忘录》（Memorandum: Electronic Government），要求行政司法系统加强信息化建设：

（1）由美国联邦政府总务管理局（General Service Administration, GSA）协调各机构，创新思考，将网上政府信息按照民众需求为本位，重新编组，打破机关管辖权的局限。

（2）2000年12月前，应使最重要的500项政府服务的申请办理表格上网。

（3）各政府机构应依白宫管理与预算办公室（Office of Management and Budget, OMB）的指示，在其自办网站通报《网络隐私政策》（privacy policies），宣传保护网络隐私的做法。

（4）设置公共电子邮箱，以便于民众咨询和陈情。

（5）由美国联邦政府总务管理局牵头，发展公共钥匙技术（public key technology），建立机关与机关间、机关与民众间安全而有效的电子通信网架构。

（三）电子政务时代全面开启

2000年9月22日，美国政府开通“第一政府”网站（www.firstgov.gov），标志着其电子政务时代的全面开启。该网站是美国政府入口门户网站，旨在加速政府对公民需求的反馈，减少中间工作环节，让美国公众能更快捷、更方便地了解政府，并能在同一个政府网站站点内完成竞标合同和向政府申请贷款的业务。现在该网站已为“美国政府网”（www.usa.gov）所吸收（见图1-3）。

从内容分类来看，该网站一方面按地区划分，囊括了全美50个州以及地方县、市的有关材料及网站链接；另一方面又按农业与食品、文化与艺术、经济与商业等行业来划分，并且可以完成一些简单的、风险不大的业务处理。美国政府门户网的业务话题一共有19种（见图1-4）。

二 美国政府启动的电子政务战略（2000～2010）

（一）电子政务战略的提出

为推动美国电子政务的发展，美国白宫管理与预算办公室（Office of Management and Budget, OMB）在2001年7月18日宣布成立“电子政务特别工作小组（E-Government Task Force）”。该特别小组于2001年8月9日正式开始工作，它由来自46个政府机构的成员组成，由白宫管理与预算办公室负责信息技术和电子政务的副主任马克·佛曼（Mark Forman）领导。2001年10月3日，总统管理委员会讨论并通过了该小组围绕“为取得电子政务的战略性进展应采取的重点行动”提出的建议。随后，各机构的项目小组会同白宫管理与预算办公室制定了电子政务计划实施框架，并将其列入2003年财政年度预算。

2002年2月27日，美国白宫管理与预算办公室（OMB）发布了“电子政务战略——简化面向公民的服务”（见图1-5）。在这一战略规划经过一年多的“试运行”后，于2003年4月正式发布了“电子政务战略”，并一直沿用至今。根据美国三权分立的学说，法院体系内的行政管理系统和班子属于政府，因此电子政务战略从一开始即当然应用于美国法院体系，该部分主要由美国《电子政务法》（E-Government Act）的第205条（SEC. 205. FEDERAL COURTS）规定。此后，2008年新的电子案件规章（March 2008 E-case Files Policy）出台，对司法文书的电子化和网上公开作出了规定。

美国电子政务战略计划的日常工作由下列三部分人员负责：（1）总统管理委员会的高级官员；（2）白宫管理与预算办公室负责信息技术和电子政务的副主任以及其他工作人员；（3）各机构的首席信息官、首席财务官、采购总监和人力资源委员会成员。

（二）美国政府电子政务战略的主要内容

贯穿美国电子政务战略的主题是运用计算机、网络和通信等现代信息技术手段，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间和部门分隔的限制，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，以便全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理与服务。为了保障上述目的的实现，美国政府在落实电子政务战略时强调要遵循三大原则：（1）以公民为中心，而不是以官僚体制为中心；（2）以结果为导向，为公民创造可衡量的改进；（3）以市场为基础，积极推进创新。

为提升具体操作性，美国电子政务战略制定了六个主要目标。

1．在线提供政府信息（Online information delivery/access）

实现全天候政府服务的第一步，就是让人民能够随时（不限于公职人员上班时间）、随地（不论身处何处，只要能够连接到因特网）上网获取所需的政府信息。例如美国联邦航空总署（Federal Aviation Administration, FAA）对旅客提供各种飞航信息（含主要航空站因天气而延误的班机起降情况），健康与人类服务部（Department of Health and Human Services）网站提供上千种与健康有关的公共信息。

2．在线提供政府服务（Provision of online services）

政府通过网络直接提供公民所需的各项公共服务，例如美国教育部（Department of Education）设有学生贷款网站，供学生上网申请助学贷款；财政部公债局（Bureau of Public Debt, Department of the Treasury）设有网站，供个人或机构投资者上网以信用卡或银行转账方式，购买政府公债；住房与城市建设部（Department of Housing and Urban Development）设有网站，供房屋消费者上网申购住宅。

3．在线沟通（Online communication）

政府与公民可以在网上彼此传递信息、交流意见、保持紧密互动。例如在线陈告民情、在线对行政处分提出申诉、在线听证等。

4．电子政务采购（e-Government Procurement, e-GP）

2009年美国政府采购市场推介会参会材料显示，美国联邦政府是电子商务的最大客户，其每年向民间采购的金额超过3000亿美金，政府采购缔约企业数量在50万以上。电子政务采购使得政府采购的各项流程（招标、领标、投标）皆可在网络上进行，消除了时、空障碍，显著降低采购成本，提高了竞争程度。美国政府为实施电子政务采购，设有专用政府电子商务网站。

5．网络安全（infrastructure/cyber security）

为确保政府信息与公民信息在网络上的交换安全，美国要求电子政务发展各种安全措施，例如建立公共钥匙（Public Key）系统，采用电子签章（electronic signature）与加密（encryption）等防伪加密技术。2001年“9· 11”恐怖事件后，布什总统于10月先后发布了两号总统行政命令（Executive Order No. 13, 228 &No. 13, 231），在白宫设立本土安全办公室（Homeland Security Office, HSO）与关键基础设施保护委员会（Critical Infrastructure Protection Board, CIPB）。前者负责研拟并协调执行确保美国本土免于遭受恐怖分子威胁的全面性国家策略（a comprehensive national strategy）;后者负责建议关于维护关键性基础建设信息系统安全的政策，并协调执行有关方案。2002年11月25日布什总统签署法案，正式设立本土安全部（Department of Homeland Security），大幅整合国家安全有关事权（整合22个机关，统辖17万名员工），以期缩短紧急应变时间，提升紧急应变的决策质量。

6．隐私保护

尊重和保护隐私是电子政务的重点之一，包括在政府网站宣传隐私保护原则、审慎搜集和利用个人有关信息（personal information）等。例如美国白宫管理与预算办公室（OMB）在1999年6月2日发布M -99-18备忘录（Memorandum: Privacy Policies on Federal Web Sites），指示各联邦机关首长于1999年9月1日前依照《隐私法》（Privacy Act）、OMB第A-130号通告（OMB Circular No. A-130）等，在其机关网站上公开隐私保护政策，并设计一套《联邦政府网站隐私政策索引表与范本用语》（Guidance and Model Language for Federal Web Site Privacy Policies）供参考。2000年6月22日发布的M-00-13号备忘录（Memorandum: Privacy Policies and Data Collection on Federal Web Sites）进一步指示各联邦机关首长，除于网站明确告知外，除非在特殊的三种情况外，禁止使用“cookies”或其他可以自动追踪用户的方法。

在明确了电子政务发展的指导原则和主要目标以后，美国政府要求电子政务项目的实施必须通过更为有效的政府内部及政府之间的协同工作向公众提供更多更优质的服务，政府应通过减少多余的系统及应用软件，以更低廉的成本提供这些服务。具体的战略部署包括以下内容：

（1）简化工作流程以改进面向公民的服务；

（2）充分利用年度预算程序以及管理与预算办公室；

（3）通过开发、补充以及维持一支高素质的信息技术工作队伍促进项目的实施；

（4）继续围绕以公民为中心的业务范围，促进政府机构信息技术管理的现代化；

（5）参与政府机构对支持电子政务项目实施的领导。

（三）美国政府电子政务战略的模式

1．内容庞杂，覆盖方方面面

美国电子政务战略的目的是在虚拟世界复制现实世界的政府，因此其内容非常庞杂，有着网站多、分类细和网连网的显著特点。

（1）网站多。美国联邦级的行政、立法、司法部门都拥有独立网站，州及地方政府也拥有规模不小的网站，就连地处偏远地带的一些不起眼的小地方也照样建立了网站。

（2）分类细。美国电子政务网中既有政治、经济、军事方面的网站，也有国民求职、贷款、消费等方面的网站。日常生活中凡是与政府有关的事情，总有相关网站提供信息或服务。

（3）网连网。美国联邦一级的部门已经实现了网套网、网连网。联邦部门的网站不只介绍本部门的情况，提供相关服务，而且将下属机构的网站连起来。各州的网站既有全州的内容，也有州内各县、市网络的链接。

2．阶段性

美国电子政务战略将电子政务建设分为三个阶段。

第一阶段的主题是“呈现”（presence），旨在在政府网站上公布政府的各类信息，这一阶段的重点是建设政府网站和完成政府文件的电子化。这一阶段的电子政务是以信息技术为中心而建立起来的，未能显著提升服务公民的能力。

第二阶段的主题是“互动”（interaction），这一阶段电子政务的发展导向从“以信息技术为中心”转变为“以公民为中心”。互动又可进一步分为“被动的互动”（passive interaction）与“主动的互动”（active interaction）。前者是指用户可与政府机关通过信息网络进行沟通，但政府机关未必能通过信息网络对用户的沟通要求进行答复和反馈，比如A用户可以上网申请某项公开资料，但获得该资料必须亲自前去政府指定地点；后者指的是用户可与政府机关进行网络沟通，机关也可以通过网络对用户的沟通要求进行答复和反馈。

第三阶段的主题是“交叉管辖”（inter-jurisdiction），指的是通过信息技术，打破传统机关管辖界限，提高政府效率。为有效实现交叉管辖，美国政府确立了该阶段三方面的发展重心：方便公民与联邦政府实现互动；提高政府的工作效率，改善其绩效；进一步提升政府对公民的反馈能力。

3．四种模式

根据参加者不同，美国的电子政务可以分为四种模式。

（1）政府——公民（government to citizen, G2C）：其主要目的是建成一站式在线服务，并引入现代管理工具，以改善服务质量和效率，使公民能得到高质量的政府服务。

（2）政府——商界（government to business, G2B）：其主要目的是通过大量削减数据收集的冗余度，减轻商界的负担，对商界提供顺畅的一站式支持服务，使用XML（电子商务语言）与商界建立数字化通信系统。

（3）政府机构之间（government to government, G2G）：其主要目的是整合和共享联邦、州和地方三级政府的数据，以改善对信息系统的应用，为关键的政府行为（如救灾行动等）提供更好的综合服务。

（4）政府内部（internal efficiency and effectiveness, IEE）：其主要目的是借鉴产业界的先进经验（如供应链管理、财务管理和知识管理），更好地利用现代化技术减少政府支出，改善联邦政府机构的行政管理，使各机构能提高工作效率和改进绩效，消除工作拖沓现象，改善雇员的满意度和忠诚度。

4．绩效管理

白宫管理与预算办公室为电子政务和信息技术的绩效管理部门，并制定政府机构电子政务的绩效标准：

（1）政府机构应将信息技术的投入专注于高优先级的现代化项目；

（2）主要的信息技术项目应将成本、进度和性能目标控制在10%的变化范围之内，防止大起大落；

（3）重大的信息技术系统必须是已经通过鉴定、许可或者以其他方式被授权证明具有充分的安全性的；

（4）24项总统电子政务项目具有可操作性，并能够创造实际价值（例如，降低成本、缩短响应时间、减少负担、提升面向公民的服务等）；

（5）商议在政府范围内广泛地实行企业软件许可；

（6）减少财政预算案中确定的重叠业务项目所支出的信息技术费用。

三 奥巴马时代的电子政务2.0（E-GOV 2.0）

奥巴马就任总统以来，美国电子政务被纳入奥巴马政府的开放政府（Open Government）总体规划下，开创电子政务2.0（E-GOV 2.0）时代，以增加美国政府的透明度、责任性与民众参与。

奥巴马政府2010年预算书指出，电子政务的目标在于运用信息科技改造联邦政府，以实现下列目标：

（1）通过web 2.0技术达成更透明、参与度更高的政府；

（2）采用现代化的信息技术，提升政府服务水平；

（3）强化联邦政府系统与国家信息基础架构的安全性；

（4）强化信息计划投资效益。

（一）电子政务2.0的两大主题：透明和参与

1．电子政务2.0规划中提升政府透明的主要建设性内容

奥巴马上任后，即于2009年1月29日发布了《透明与开放政府备忘录》（Memorandum on Transparency and Open Government），要求美国政府管理与预算办公室（OMB）订定相关推动计划，明确制定实施措施与日程，提出公开政府信息、提升政府信息质量、强化开放政府以及建立政策架构四大目标，分别说明如下：

（1）公开政府信息（Publish Government Information Online）：除非有法规限制者，政府信息应当主动公开，并需兼顾下列特性：

· 政府应主动公开信息，并实时发布信息，以促进政府信息透明；政府公开信息应尽量采用开放格式，并应能在线取得、下载或能为搜索引擎建立索引并搜集为关键词在线登载。

·于开放政府指令（Open Government Directive）施行45天内，联邦政府各机关应建立高质量的数据库，并在data.gov上将各单位数据库进行汇总，同时以便利的方式进行公开（见图1-6），之前已公开上网的数据库也应进行筛选后汇总至此站。

·于开放政府指令施行60天内，各联邦政府机关应于网站建立并发布“开放政府页面”，将该机关有关开放政府指令执行情况进行说明；“开放政府页面”应设计相关民意反馈机制，包括让公民提供该机关政府信息质量的机制、提供公民建议优先公开政府信息的机制以及针对该机关开放政府计划的意见搜集机制；各机关应针对前述所搜集的民众意见定期响应。

· 各机关应针对总统的开放政府计划建设并完善专门网站。如建设政府支出公开网站www.USASpending.gov（见图1-7），使公民可以通过网络掌握政府的经费运用与计划；建设政府资料网站www.data.gov，将政府的资料开放给公民加以利用；开通Recovery.gov，让公民了解联邦政府为振兴经济所作出的努力。

（2）提升政府信息质量：政府机关应确保公开信息符合信息质量标准，尤其是经费信息质量，相关实际举措包括：

· 各机关应于开放政府指令施行45天内，经与美国政府管理与预算办公室（OMB）咨询后，指定机关内负责信息质量的资深官员，以确保该机关通过www.USASpending.gov所公布的政府支出信息翔实正确。

·美国政府管理与预算办公室（OMB）于开放政府指令施行60天内，发布确保联邦补助经费信息正确的质量检测标准，并要求各机关依据该检测标准进行信息质量确认。

·美国政府管理与预算办公室（OMB）于开放政府指令施行120天内，设计并发布联邦政府经费透明的长期施政策略，并要求各机关依据该策略每季度提报实施进度。

（3）强化开放政府文化：政府机关从上至下各层面推动开放政府文化，相关举措包括：

· 开放政府指令施行60天内，各机关需要订定开放政府计划，并将该计划发布于开放政府网页上。该计划需要撰写的内容主要有：增加透明度的举措；增加民众参与的手段；政府机关内部协同合作；战略旗舰计划，即总体的规划。目前美国政府管理与预算办公室（OMB）已陆续汇集联邦政府各机关的开放政府计划，并建置主题信息网，设立高价值数据、数据完整性、开放网页、公共质询、整体计划、实施计划、透明度、参与度、合作度和战略旗舰计划这十个指标，将各部网站依据符合预期/正向预期前进/未能符合预期三个标准进行评比（见图1-8）；同时，将代表性的电子政务创新置于“创新典范”（Innovation Gallary）中，供各机关与公众观摩参考。

·开放政府指令施行60天内，美国政府管理与预算办公室（OMB）副主任、联邦政府信息长官、联邦政府技术长官需成立联邦政府透明化、责任化与公众参与的任务小组，该小组将由各机关资深代表组成，通过该小组实现提供经验分享、联邦政府经费透明推动、鼓励民众参与与合作等功能。

·开放政府指令施行90天内，美国政府管理与预算办公室（OMB）副主任应提出鼓励开放政府的策略，包含奖励制度、因势利导的策略等。

（4）建立政策架构：开放政府指令施行90天内，信息与管制办公室负责人应会同联邦政府信息长官、联邦政府技术长官等，检查现行美国政府管理与预算办公室（OMB）的各项计划与指令的实施情况，找出现存开放政府的阻碍，并鼓励采用新技术以克服该项障碍。

2．电子政务2.0规划中促进公众参与的主要建设性内容

在促进公民参与方面，美国各政府机关网站均会持续运用并加强web 2.0技术如社交网络、推特（twitter）、博客（blog）、脸书（facebook）与微件（widgets）等，促进民众意见交流与政府组织内部的协同合作。

（二）电子政务2.0的政策支持与技术支持

1．信息科技政策支持

（1）政府信息人力资源保障。美国致力于建全政府信息、人力资源、政策机制，其目的在于提升以下四大核心职能领域的执行效率：项目管理能力、信息安全能力、解决方案架构以及政府与企业的架构。目前在联邦政府88%的信息项目由合格的政府项目管理人员负责。联邦政府会持续进行信息人力职能差异分析，以适当补足欠缺的信息管理人员。

（2）强化政府系统安全。依据2002年联邦政府信息安全管理法案（Federal Information Security Management Act, FISMA），持续强化系统信息安全，并要求各部于年度信息计划中说明如何达成信息安全。

（3）强化联邦政府员工识别管理。联邦政府将持续推动美国国土安全总统指令12号（HSPD -12），要求联邦员工与雇员有一致的身份管理方式，并据此发展联邦政府身份识别、凭证与门禁管理架构（Federal Identity, Credential, and Access Management）。

（4）保障国家信息基础建设安全。

（5）保障人民隐私权。

2．通过应用高科技改善联邦政府效率与效益

为改善联邦政府资讯科技的创新、效率与效益，电子政务2.0以采用创新技术与服务为重点，并预期推动下列重点工作。

（1）云端运算平台（Cloud）。联邦政府将通过基础建设现代化计划（Infrastructure Modernization Program）推动各项云端运算平台试办计划，以评估云端运算的效益、成本以及风险。该计划将由联邦政府首席信息官（Chief Information Officer, CIO）主导，由美国联邦政府总务管理局（General Service Administration, GSA）进行相关的补助计划，并预计包含下列的服务：终端用户的通讯与运算；安全的虚拟化数据中心；入口网、协同合作平台与资讯平台；信息与档案管理；流程与案件管理；数据分析、可视化与报表服务；企业服务。

（2）持续推动集中采购、远距工作、视频会议等方式，发挥资源共享效益。

（3）协同联邦政府首席信息官，持续推动联邦企业架构（FEA），强化部会的信息计划投资。其中，FEA将向重点发展的企业架构区块引导部会电子政务计划相关的投资。

3．推动国家信息交换模型（National Information Exchange Model，简称NIEM）。NIEM是用于在联邦、州和地方组织之间交换XML数据的美国联邦数据标准。该模型原来是为了能够让司法、公共安全、灾害防治与紧急应变管理、国土安全与情资等信息得以跨部门交换，而发展的信息交换标准。目前已有42个州政府采用该标准，推行成果卓著，并在2011年深化推动NIEM。