第二节 工程价款结算纠纷
一、理论概述与实务指引
（一）工程上常用的两种计价方法简介
工程实务中，定额计价与工程量清单计价是两种最主要的工程计价方法。定额计价方法的核心概念是消耗量定额，指由建设行政主管部门根据合理的施工组织设计，按照正常的施工条件下制定的，生产一个规定的计量单位工程合格产品所需人工、材料、机械台班的社会平均消耗量。长期以来，我国发承包计价、定价以工程预算定额作为主要依据。但定额计价存在如下不足：（1）施工工艺、施工方法是根据大多数企业的施工方法综合取定的；（2）人工、材料、机械消耗量是根据“社会平均水平”综合测定的；（3）取费标准是根据不同地区平均测算的。因此企业报价时就会表现为平均主义，企业不能结合项目的具体情况、自身技术管理水平自主报价，不能充分调动企业加强管理的积极性。
为了适应建筑业的发展，并与国际接轨，国家制定了《建设工程工程量清单计价规范》[7]。工程量清单计价方法的指导思想是：政府宏观调控、市场竞争形成价格。政府宏观调控表现为：为规范发包方与承包方的计价行为，确定了工程量清单计价的原则、方法和必须遵守的规则，包括统一项目编码、项目名称、计量单位、工程量计算规则等。市场竞争形成价格表现为：留给企业自主报价，参与市场竞争的空间，将属于企业性质的施工方法、施工措施和人工、材料、机械的消耗量水平、取费等由企业来确定，给企业充分选择的权利，以促进生产力的发展。
可以用一句通俗但不太严谨的话来概括定额计价方法与工程量清单计价方法的主要区别：定额计价方法是政府既指导定量又指导定价，清单是企业自主定量、定价。
（二）固定总价、固定单价
1.固定总价：即对于合同中约定范围的总工程量确定一个总的价格，并固定之，今后结算时，合同价款不再做出调整。合同工期较短且合同总价较低的工程，经常采用固定总价合同。固定总价合同也可约定在出现一定的情形时可以调整总价。
2.固定单价：即双方当事人在合同中约定完成单项工程的综合单价，结算时，综合单价不作调整，工程总价利用综合单价乘以工程量计算得出。大部分合同在约定综合单价时，同时约定综合单价所包含的风险范围和风险费用计算方法，在约定的风险范围之外，综合单价可以做出调整。
上述两种计价方式，如果合同约定价格绝对不可以调整，称为不可调价合同；约定价格在例外的情况下可以调整的，称为可调价合同。出现工程价款争议时，要严格按照合同对工程价款计价标准和计价方法的约定进行工程结算，出现何种情形，严重到何种程度可以变更工程价款，要严格依照合同约定执行。
（三）工程价款的结算与支付
根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）的规定，工程竣工结算的主要依据有：（1）《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）；（2）工程合同；（3）发承包双方实施过程中已确认的工程量及其结算的合同价款；（4）发承包双方实施工程中已确认调整后追加（减）的合同价款；（5）建设工程设计文件及相关资料；（6）投标文件；（7）其他依据。
对于工程竣工结算，合同一般会约定，工程竣工验收合格后若干天内完成竣工结算，竣工结算完成后，若干天内价款支付完毕，拖延竣工决算会构成发包人违约。除工程价款决算之外，合同一般还会约定工程进度款，有的合同还约定了预付款。工程进度款的延迟支付，同样构成发包人违约。
（四）工程价款的调整
工程价款出现何种情况时可调整及如何调整，合同中一般都有明确约定。实践中，工程合同一般约定发生以下事项时，发承包双方应当按照合同约定调整合同价款：（1）法律法规变化；（2）工程变更；（3）项目特征不符；（4）工程量清单缺项；（5）工程量偏差；（6）计日工；（7）物价变化；（8）暂估价；（9）不可抗力；（10）提前竣工（赶工补偿）；（11）误期赔偿；（12）索赔；（13）现场签证；（14）暂列金额；（15）其他约定事项。[8]出现上述各种情形后，工程价款具体如何调整，详见参考文献的讲解，本书不缀。
法律实务中出现最多的是工程变更后，工程价款如何调整的问题。一般认为，如果工程变更事项与原合同范围内的项目性质相同，参考原合同价格确定；如果工程变更事项与原合同范围内的项目性质不相同，可以协商确定，协商不成的，可按照市场价或者定额取费标准通过鉴定确定。有市场价时，要先按市场价确定，无市场价或市场价无法查明的情况下，才利用定额确定。
（五）工程价款的利息问题
对于工程欠款利息的性质有两种观点：一种观点认为，既然发包人未按约定支付工程款属于违约行为，那么支付欠付工程款利息属于承担违约责任的方式；另一种观点认为，发包人欠付的工程款具有类似借款的性质，因而发包人应当向承包人支付的欠付工程款利息的性质是法定孳息[9]。《建设工程司法解释》明确采纳了欠付工程款利息属于法定孳息的观点。其第17条规定：“当事人对欠付工程价款利息计付标准有约定的，按照约定处理；没有约定的，按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计息”。当事人约定的利息高于银行贷款利息的，也应支持，但参照《民间借贷司法解释》的规定，当事人约定的利率高于年24%的部分不予支持。
关于利息的起算点问题，《建设工程司法的解释》第18条规定，利息从应付工程价款之日计付。当事人对付款时间没有约定或者约定不明的，下列时间视为应付款时间：（1）建设工程已实际交付的，为交付之日；（2）建设工程没有交付的，为提交竣工结算文件之日；（3）建设工程未交付，工程价款也未结算的，为当事人起诉之日。
需要注意，工程垫资虽然本质上也是工程款，但《建设工程司法解释》对于工程垫资的利息有不同的规定：“当事人对垫资和垫资利息有约定，承包人请求按照约定返还垫资及其利息的，应予支持，但是约定的利息计算标准高于中国人民银行发布的同期同类贷款利率的部分除外。当事人对垫资没有约定的，按照工程欠款处理。当事人对垫资利息没有约定，承包人请求支付利息的，不予支持。”
（六）合同无效时工程价款的结算
《建设工程司法解释》第2条规定：“建设工程施工合同无效，但建设工程竣工验收合格，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持。”司法解释虽然只规定承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持，但实践中一般认为，发包人请求参照合同约定支付工程款的，也应当支持，且承包人、发包人双方只能要求参照合同约定支付工程款，要求据实结算的，不予支持。参照合同约定支付工程款，指的是参照合同约定的计价标准或者计价方法计算工程款，不包括合同约定的结算时间。[10]
无效合同对工程质量的约定高于国家标准的，工程经验收达到约定的标准的，应参照合同约定全额支付工程价款。如果工程质量未达到约定的标准，但是能达到国家标准的，也应视为合格，此时应当参照无效合同的计价标准或者计价方法，在承包人达到的质量标准范围内计算工程价款。
2003版的《建筑安装工程费用项目组成》将工程费分为直接费、间接费、利润、税金四部分，参照合同约定支付的工程价款中，应当包含以上费用中的哪几项尚存在争议[11]。一种观点认为只包含直接费，其他费用作为损失，由双方按过错程度分担；另一种观点认为上述四项费用全部应当包含。本书同意第二种观点。2013版的《建筑安装工程费用项目组成》对2003版的分类进行了调整，依据2013版的《建筑安装工程费用项目组成》，工程费用按费用构成要素划分分为：人工费、材料费、施工机具使用费、企业管理费、利润、规费和税金。其中，人工费，材料费、施工机具使用费相当于2003版中的直接费，企业管理费和规费相当于2003版中的间接费。按照上述第二种观点，合同无效时，参照合同支付工程价款时，人工费、材料费、施工机具使用费、企业管理费、利润、规费和税金均应支付。
二、办案思路与实战技巧
律师代理建设工程施工合同案件，在工程价款结算纠纷中，需要重点关注以下几个问题：
1.以承包人提交的竣工结算文件作为结算依据的情形
《建设工程司法解释》第20条规定，当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。对于这一条的理解，最高人民法院《关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的复函》（［2005］民一他字第23号）中指出：“适用该司法解释第二十条的前提条件是当事人之间约定了发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，则视为认可竣工结算文件。承包人提交的竣工结算文件可以作为工程款结算的依据。建设部制定的建设工程施工合同格式文本中的通用条款第33条第3款的规定，不能简单地推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。”1999版《施工合同示范文本》第33条第3款表述为，发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任。该表述没有对“发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件”进行明确约定。新的2013版《施工合同示范文本》对此问题更换了表述：发包人在收到承包人提交竣工结算申请书后28天内未完成审批且未提出异议的，视为发包人认可承包人提交的竣工结算申请单，并自发包人收到承包人提交的竣工结算申请单后第29天起视为已签发竣工付款证书。新的2013版《施工合同示范文本》的表述，已经符合适用《建设工程施工合同解释》第20条的条件了。律师在办理案件时，对此点应特别注意。
2.审计结论不影响当事人按合同约定达成的结算的效力
《审计法》第22条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。那么当承包人所承包的工程属于上述范围，当事人自行结算的结果是否还有效力呢？最高人民法院认为，结算价款应当以当事人的约定为准。《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（［2001］民一他字第2号）中指出：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”
特别应当注意的是，当事人签订的合同中经常会出现类似“合同价款以甲方最终审计结果为准”这样的表述，此时的“审计”只是当事人对审核、审查的一种惯用表述，并不是上述审计法所谓的审计，合同价款仍然应当以当事人的结算为准。
3.当事人签订的多份施工合同均无效，法院应当参照当事人实际履行的合同约定结算工程价款，法院无法查明双方实际履行的是哪份合同时，应依市场价对工程款进行鉴定
当事人就同一建设工程订立的数份施工合同均被认定无效，应当参照当事人实际履行的合同结算工程价款。不能确定实际履行合同的，可以参照后订立的合同结算工程价款。如果数份合同同一天订立，或无法认定合同订立时间的先后，便无法参照合同结算工程价款。此时，依据市场价对工程造价进行鉴定，符合工程实际情况，对双方也比较公平，不应依据定额进行鉴定。
三、典型案例精析
案例5： 齐河环盾钢结构有限公司诉济南永君物资有限责任公司建设工程施工合同纠纷案[12]
裁判要旨
当事人无施工资质而伪造施工资质与他人签订的建设工程施工合同无效。在存在多份施工合同，法院无法查明当事人真实履行哪份合同时，无法参照合同结算价款，法院可以市场价鉴定的结论作为定案依据，而不应以定额作为结算工程价款的依据。
案情简介
2003年11月1日，齐河环盾钢结构有限公司（以下简称环盾公司）冒充“第九冶金建筑公司第五分公司”的名义与济南永君物资有限责任公司（以下简称永君公司）签订了建设工程施工合同。环盾公司提供了两份建设工程施工合同：一份合同约定，工程名称是翼缘板轧制厂，厂房建筑面积11639平方米，合同价款是452万元。另一份合同约定，工程名称是30万吨棒线材轧钢厂，厂房建筑面积18601平方米，合同价款1186万元。永君公司也提供一份施工合同，合同约定，工程名称是轧钢厂房，厂房建筑面积28254平方米，合同价款是988万元。2004年5月28日，工程竣工验收合格。环盾公司认可共收到永君公司支付的工程款11952835.52元。环盾公司提供的资质证书载明，环盾公司注册资金327万元；主项资质等级是钢结构工程叁级，承包范围是可承担单项合同额不超过企业注册资金5倍且跨度24米及以下、总重量600吨及以下、单体建筑面积6000平方米及以下的钢结构工程。经查明，“第九冶金建筑公司第五分公司”并不存在，其公章系伪造。
2006年4月22日，环盾公司起诉至法院，认为应按其提供的两份合同的总价对涉案工程进行结算，请求法院判令永君公司支付尚欠的工程款455万元。
法院裁判
一审法院认为：环盾公司冒用虚假资质，使用虚假公章与永君公司签订的三份钢结构工程施工合同均是无效合同。但由于环盾公司按质量要求完成了钢结构厂房工程，工程质量验收合格，永君公司也已经接收厂房并已投入使用，所以，环盾公司可以实际施工人的身份主张工程款。本案争议的最大焦点是工程造价如何计算，工程款按什么标准结算。按照最高人民法院的有关司法解释规定，冒用资质签订的建设施工合同无效，但实际施工人完成工程，工程竣工验收合格，可以按双方合同约定结算工程款。但本案双方当事人针对同一工程提供的三份合同，约定的工程价款差额巨大，但合同记载的签订时间却是同一日期，由相同的委托代理人签订的，依据合同不能确认合同当事人对合同价款约定的真实意思表示。所以，法院委托鉴定机构鉴定该工程总造价，鉴定机构出具的报告称，钢结构工程有两种结算方式：一种为市场价，另一种为定额价；按照钢结构工程造价鉴定的惯例，应以市场价进行鉴定。鉴定机构根据法院委托按定额价和市场价结算方式分别出具了鉴定结论：按市场价鉴定为11355354元；按定额鉴定为总造价15772204元，其中直接费12097423元。一审法院审查后认为，鉴定机构按市场价结算方式出具的鉴定结论缺乏较充分的工程同期材料、人工、机械等工程造价主要构成要素的市场价格资料作依据。所以一审法院对鉴定机构以市场价出具的鉴定结论不予采信。钢结构工程与传统建筑工程相比属于较新型建设工程，工程定额与传统建筑工程定额相比不够完备，但本案中鉴定机构按定额价结算方式出具的鉴定结论与市场价结算方式出具的结论相比，事实和法律上的依据都较充分，所以一审法院采信鉴定机构按定额价结算方式出具的鉴定结论。认定工程款为工程造价中的直接费12097423元。一审法院判决：永君公司给付环盾公司工程款144586.48元。
环盾公司不服一审判决，提起上诉，认为工程款应该包括全部工程造价，而不应仅仅是直接费。二审法院维持原判。环盾公司申请山东省检察院向山东省高级人民法院提出抗诉。
山东省高级人民法院再审后认为：合同无效后，如施工方只能主张建设工程造价中的直接费，则施工方融入建筑工程当中的间接费、利润及税金就被发包方获得，这与无效合同的处理原则不符，对施工方不公平，违背了等价有偿的原则。原审判决以环盾公司没有承揽涉案工程的施工资质，在合同签订和履行过程中有欺诈行为为由，仅支持了环盾公司无异议部分的直接费用12097423元，而对间接费、税金、利润等均未予以支持不当。检察机关关于本案应当保护环盾公司整体工程造价（包括直接费、间接费、利润及税金）的抗诉意见成立，予以支持，因此判决：永君公司于本判决生效10日内偿付给环盾公司工程款3819368元。
永君公司不服再审判决，向最高人民法院申请再审，认为988万元是涉案工程的真实价款，即使本案采用司法审价也只能采用市场价结算方式的鉴定结论。
最高人民法院审理后认为：关于涉案工程价款的确定依据的问题，由于本案双方当事人提供了由相同的委托代理人签订的、签署时间均为同一天、工程价款各不相同的三份合同，在三份合同价款分配没有规律且无法辨别真伪的情况下，不能确认当事人对合同价款约定的真实意思表示。因此，该三份合同均不能作为工程价款结算的依据。一审法院为解决双方当事人的讼争，通过委托鉴定的方式，依据鉴定机构出具的鉴定结论对双方当事人争议的工程价款作出司法认定，并无不当。
本案不应以定额价作为工程价款结算依据。首先，建设工程定额标准是各地建设主管部门根据本地建筑市场建筑成本的平均值确定的，是完成一定计量单位产品的人工、材料、机械和资金消费的规定额度，是政府指导价范畴，属于任意性规范而非强制性规范。在当事人之间没有作出以定额价作为工程价款的约定时，一般不宜以定额价确定工程价款。其次，以定额为基础确定工程造价没有考虑企业的技术专长、劳动生产力水平、材料采购渠道和管理能力，这种计价模式不能反映企业的施工、技术和管理水平。再次，定额标准往往跟不上市场价格的变化，而建设行政主管部门发布的市场价格信息，更贴近市场价格，更接近建筑工程的实际造价成本。此外，本案所涉钢结构工程与传统建筑工程相比属于较新型建设工程，工程定额与传统建筑工程定额相比还不够完备，按照钢结构工程造价鉴定的惯例，以市场价鉴定的结论更接近造价成本，更有利于保护当事人的利益。最后，根据《合同法》第62条第（二）项规定，当事人就合同价款或者报酬约定不明确，依照《合同法》第61条的规定仍不能确定的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，按照规定履行。本案所涉工程不属于政府定价，因此，以市场价作为合同履行的依据不仅更符合法律规定，而且对双方当事人更公平。且经审查，本案中依市场价鉴定的结论符合当时的市场情况，不存在一审法院认为的“鉴定结论缺乏较充分的工程同期材料、人工、机械等工程造价主要构成要素的市场价格资料作依据。”因此，以市场价进行鉴定的结论应当作为定案依据。
一、二审和原再审判决对以市场价出具的鉴定结论不予采信的做法不当，应予纠正。本案工程总造价按市场价应为11355354元。鉴于永君公司已经支付工程款11952835元，永君公司在一审判决后没有上诉；二审维持一审判决后，永君公司亦没有提出申请再审，因此，本案工程总造价可按一审确定的12097423元，作为永君公司应当支付的工程款项。因此最终判决：撤销山东省高级人民法院再审判决，维持原二审、一审判决。
律师评析
本案中，环盾公司本身没有施工资质，其以“第九冶金建筑公司第五分公司”的名义与永君公司签订了建设工程施工合同，如果“第九冶金建筑公司第五分公司”确实存在，其与环盾公司之间可能会构成挂靠关系。但法院查明“第九冶金建筑公司第五分公司”并不存在，公章系环盾公司所伪造。法院因此认定，环盾公司的行为构成欺诈，其违反了《建筑法》以及相关行政法规关于建筑施工企业应当取得相应等级资质证书后，在其资质等级许可的范围内从事建筑活动的强制性规定，依据《合同法》第52条与《建设工程司法解释》第1条的规定，其与永君公司签订建设工程施工合同无效。
一般而言，当事人就同一建设工程分别签订的多份施工合同时，如果存在黑白合同问题，则应当依据白合同结算工程价款；如果多份合同均被认定无效，则应当参照双方当事人达成合意并实际履行的合同结算工程价款。但有些案件中，当事人签订的多份合同显示签订时间是同一天，而且除工程价款外，其他合同条件基本相同，此时法院便很难认定哪份合同才是当事人实际履行的合同。本案即为这种情况，环盾公司与永君公司双方提供的合同签订于同一天，除工程价款外，合同条件差别不大，法院最终无法认定双方当事人实际履行的合同到底是哪一份，此时，法院便无法参照无效的合同对工程价款进行结算了，只能通过鉴定对工程造价进行确定。
进行工程造价鉴定时，鉴定依据应当具体明确。工程量从图纸和现场测量中可以得到，比较客观；但是对于价款，就面临两个选择，是依据定额进行鉴定，还是依据市场价进行鉴定呢？法院认为，首先，定额属于任意性规范而非强制性规范，当事人在合同中没有选择适用定额时，定额不能当然适用。（任意性规范与强制性规范的区分一般对法条而言，定额并非法律，因此“规范”一词此处应作广义理解。）其次，定额只能反映当地建筑业生产率的平均水平，不能反映某个企业、某个项目的具体情况；定额中的价格也往往也过于陈旧，跟不上物价的变动。最能反映某个具体项目工程价款真实情况的，是当地的市场价。因此，本案中法院认定，以市场价进行鉴定的结论应当作为定案依据。最后应当说明一下，能比较公正地反映当地建筑行业市场价，而又能为双方当事人所接受的，一般是建设行政主管部门发布的市场价格信息。以市场价进行鉴定，依据的一般也是建设行政主管部门发布的市场价格信息，如遇有个别项目，政府没有发布市场价格信息的，应当在当地建筑市场进行询价，当然，询价应当询问工程施工时段的市场价格。
案例6： 重庆建工集团股份有限公司与中铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷案[13]
裁判要旨
工程价款的结算属于平等主体之间的民事法律关系，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等属于不同性质的法律关系问题。无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据。对案涉工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。
案情简介
2003年8月22日，重庆金凯实业股份有限公司（以下简称金凯公司）作为重庆市北部新区经开园金山大道西延段建设项目业主单位和监管单位，与重庆建工集团签订《金山大道西延段道路工程建设工程施工合同》，将金山大道西延段道路工程发包给重庆建工集团承包。中铁十九局经金凯公司确认为岚峰隧道工程分包商，并于2003年11月17日与重庆建工集团签订《单项工程项目承包合同》（以下简称分包合同），主要约定，重庆建工集团将金山大道西延段岚峰隧道工程分包给中铁十九局，合同价暂定80000000元（最终结算价按照业主审计为准）；第6条资金管理6.2约定：工程竣工经综合验收合格，结算经审计部门审核确定后，扣除工程保修金，剩余工程尾款的支付，双方另行签订补充协议明确；合同对工程内容、承包结算等内容进行了具体约定。之后，中铁十九局按照合同约定施工。
2005年9月8日，金山大道西延段道路工程竣工，同年12月通过验收并于2006年2月6日取得《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》。之后，出于为该路段工程岚峰隧道、花沟隧道部分竣工结算提供价值依据的目的，重庆市经开区监察审计局（以下简称经开区监审局）委托重庆西恒招标代理公司（以下简称西恒公司）对上述工程进行竣工结算审核。2006年8月10日，西恒公司出具《基本建设工程结算审核报告》（以下简称审核报告），载明岚峰隧道造价为114281365.38元（包含岚峰隧道内人行道面层费用28569.53元，非本案诉争工程范围）。以该审核报告为基础，重庆建工集团与中铁十九局于2007年12月5日对中铁十九局分包的工程进行结算，确认中铁十九局图纸范围内结算金额为114252795.85元，扣除各项费用后，分包结算金额为102393794元（税金等费用由财务部门按规定收取）。至一审起诉前，重庆建工集团累计已向中铁十九局支付涉案工程的工程款98120156.63元。
2008年10月9日至11月21日，重庆市审计局以土储中心为被审计单位，对金渝大道（原金山大道）道路工程竣工决算进行审计，并出具渝审报［2008］142号审计报告，审定土储中心应核减该工程竣工结算价款15481440.93元，其中本案所涉的岚峰隧道工程在送审金额114252795.85元的基础上审减8168328.52元。2009年2月9日，土储中心向重庆建工集团发出《关于执行重庆市审计局对金渝大道（原金山大道）工程竣工决算审计决定的函》（渝新土储函［2009］5号），要求其按照重庆市审计局复议结果，将审减金额在3月1日前退还土储中心。重庆建工集团已经扣还了部分款项。
2010年9月1日，重庆建工集团向重庆一中院起诉称，根据重庆市审计局对金山大道西延段项目的审计，对中铁十九局完成工程的价款审减8168328.52元，扣除双方约定的费用，实际分包结算金额应为94878931.76元（含重庆建工集团应退的管理费）。重庆建工集团在上述审计前已累计向中铁十九局支付工程款98120156.63元，多支付了工程款3241224.87元，故请求：中铁十九局立即返还重庆建工集团多支付的工程款3241224.87元。
中铁十九局辩称兼反诉称，经开区监审局是本案工程的适格审计主体。案涉工程竣工后，按分包合同之约定由经开区监审局出于为案涉工程提供竣工结算依据的目的，委托西恒公司进行造价审计，西恒公司出具的审核报告得到了项目建设方、重庆建工集团及中铁十九局三方的认可，符合分包合同关于“最终结算价按业主审计为准”的约定。重庆建工集团与中铁十九局基于西恒公司的报告达成了分包结算协议，该协议依法成立，合法有效，对双方具有法律约束力。双方已按照该协议基本履行完毕。重庆市审计局的审计属二次审计，并非分包合同中双方当事人约定的范围，不能否认西恒公司审核报告的效力，亦未得到中铁十九局的认可，其审计报告及其审计结论对本案双方当事人不具有约束力，更不影响分包结算协议的效力。依据合同的相对性，重庆建工集团与业主方依据重庆市审计局的审计报告和审计决定，协商变更或调整总包合同的结算工程价款，对依据分包合同结算收取工程价款的分包人中铁十九局不具约束力。重庆建工集团尚欠中铁十九局工程款4273637.37元未支付，故请求驳回重庆建工集团的全部诉讼请求，并反诉请求：重庆建工集团立即向中铁十九局支付拖欠的工程款4273637.37元。
法院裁判
1.关于如何确定重庆建工集团与中铁十九局之间结算工程款的依据。本院认为，根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为国家审计机关的审计结论可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据，对案涉工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。
2.关于分包合同是否约定了案涉工程应以国家审计机关的审计结论作为结算依据的问题。本院认为，分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准，系因该合同属于分包合同，其工程量与工程款的最终确定，需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。因此，对该约定的理解，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。根据《审计法》的规定，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。
律师评析
政府投资的建设项目，如道路、桥梁等会涉及行政审计问题。行政审计的主要目的在于监督国家财政资金的使用，防止出现浪费和腐败问题。行政审计属于审计主体与被审计主体之间的行政性质的监督关系。政府投资的建设项目，各个参与方往往形成一个很长的链条，例如政府委托A公司代建项目，A公司作为发包人将工程发包给总承包人B，总承包人B将工程分包给分承包人C等，不一而足。虽然建设项目需要审计，政府是被审计主体，但在上述链条中，各个主体之间的法律关系均为民事合同关系，各个主体之间合同价款的结算，要依据各自的合同约定进行。
实践中，行政审计做出时间较晚，当行政审计结果与当事人按民事合同结算的价款不同时，差额部分如何负担就会成为疑问。往往是作为被审计主体的政府会向A公司索回多支付的代建款，A公司同时会向B公司追索，然后依次向下进行。具体到本案中，作为总承包单位的重庆建工集团已经按行政审计结果扣还了相应的款项，然后其又继续向分承包人中铁十九局追索，却被中铁十九局拒绝。中铁十九局主张，行政审计的结论对总承包人和分承包人没有约束力，分包合同的结算要依据分包合同的约定进行，本案中，双方已经按分包合同完成了结算工作，不存在退还工程价款的问题；重庆建工集团按照行政审计结论自愿与发包人调整的合同价款，是其对自己权利的放弃，此一行为对分承包人没有约束力，相应的损失应当由重庆建工集团自负。中铁十九局的主张最终获得了法院的支持。
以上是对行政审计结果不能当然成为民事合同当事人之间的结算依据进行的分析。那么是否行政审计结果永远不可能作为结算依据呢？答案是否定的。如果民事合同当事人约定以行政审计结论作为最终结算依据，行政审计结论当然而且必须是双方的结算依据。但是应当注意，民事合同的当事人往往也会约定最终结算应以第三方“审计”为准，此时的“审计”与“行政审计”完全是不同的概念，它只是审查、审核的另一种表述形式。因此，民事合同的当事人若约定以行政审计作为最终结算依据，那么该约定必须是具体明确的，不能任意推定。具体到本案中，分包合同中约定“最终结算价按业主审计为准”，显然此约定的真实意思表示，总承包人和分承包人之间的结算价格要以发包人最终审计确认的价格为准。这里的业主审计即发包人审计和行政审计是有区别的。涉案分包工程的结算价格经发包人审计后，总承包人和分包人均已同意按其执行，并且将近执行完毕，此时，该结算结果是不能再被审计结论推翻的。
本案中，发包人属于被审计人，审计之前发包人自己做出的结算结果高于审计结果，如果推定上级机关的审计结果更准确的话，那么差额部分只能认为是发包人审计水平不高产生的苦果，应由发包人自己承担。本案中的原告即总承包单位，本来也不应退还其与发包人结算后发包人已经支付的工程款，总承包人退还该部分工程款后，又企图从将损失转嫁给分承包人，没有获得法院支持。