新游戏的新规则

在传统体制下，当预算办公室收到来自各部门首长的指令时，博弈就开始了。实际上，几乎每一个预算报告的提交都始于去年被花费的开支的提出。此金额称为“基数”（base）或“本期服务数”（current services）。这一“基数”的概念是旧体制的核心——也是缺陷的症结。该数额代表着各机构和部门的“最低需求”，它能维持自己一如既往的行为方式。向基数投入资金并使它被认为是“最低需求”，这是一种强制性的支出项目，它能在预算削减的砍刀下得以留存。

但是，去年的开支仅仅是确认基数的起点。各部门总是认为保护“最低需求”（minimum necessary）项目是预算的基础，并要求增加这些项目。各部门以三条理由来说明为什么要增加基数：（1）通货膨胀使所有事情的成本增加；（2） 工作量的增加意味着他们不得不覆盖新的项目（无论是学生或医院的病人或无家可归的人）；（3） 新法律已经创建了新的指令。例如，随着入学人数的增加和对双语或特殊教育的新要求的提出而K-12教育的基数也在增加。同样，随着客户人口数的增长和医疗保险价格的上涨医疗保健的基础开销也在膨胀。

入学率下降或者客户群体减少也可以导致基数的减少。然而，当这种情况发生时，部门领导通常会要求“免责”。一旦他们知道哪个项目将会被削减，他们就尽可能把要削减的项目变为基数，以此保证该项目不被砍掉。

管理者要求更多的资金来满足新的需求或者满足原有需求的新方式，由此使基数不断突破新高。他们知道他们应该要求得更多，因为他们了解预算办公室或民选官员会常常改变他们的请求。毕竟，那是预算办公室所期望的。

前明尼苏达州行政管理局副局长杰夫·兹洛尼斯是这样描述他是如何获得这场竞赛的胜利的：

通过立法预算听证的一个窍门是，你一定要准备一至两份大约耗资25000美金的听证议案，用来引起议员们的注意——甚至可能是引起他们小小的不快。他们清楚25000美元的意义。如此小的预算项目是不应该麻烦他们来听证的。在提出耗费6000万的技术运作开支之前，我确实喜欢先提出这类议案。

我最喜欢的一个预算是30000美元的州乐队制服项目。我利用这个预算项目很多年了。我会把这个议案安排在我认为可能会引起争议的大额预算议案之前，并且总是花费至少半个小时的时间在州乐队制服预算上面与立法委员讨价还价。这样，他们就只剩下23分钟时间来讨论6000万美金的预算项目了。

为了补偿预算可能出现的削减，各部门将会通过超额预算以保证削减后他们仍然能够拿到他们感觉能够有效运作所需要的资金。当预算办公室削减了太多项目时，聪明的管理者会以终止那些最受欢迎的计划为要挟，以此来反击预算办公室削减预算的行为。这就是联邦行政官员们所熟知的“关闭华盛顿纪念碑”。在众多用来使预算削减受挫——如果还不至于使其万分痛苦的话——的手段中，这是最为臭名昭著的一条。

为了达到预算平衡，预算工作人员和民选官员不得不减少所有层面上的辩护，同时阻止各种辩护的声音，抵御辩护者。由于没有能力区分一项预算是超额还是适当，他们总是常常全盘地削减预算，这就使那些诚实地提交预算议案的官员处于不利的地位（而且告诉他们永远不要再这样傻乎乎地坦诚）。自削减预算的工作启动开始，民选官员就会因为削减了某项预算而受到提交议案的行政官员的严厉指责，而行政官员们很少会因为民选官员们保留了某项预算而感谢他们。民选官员必须在与行政官员激烈的肉搏战中为每一美元的削减提出正当的理由，而对于那些保留的预算，在行政官员们看来则是理所当然的。

在当前的政治环境下，民选官员总是在支持他们感兴趣的项目的同时，寻求一些方式来展示他们审慎理财的一面。基数具有神奇的法术，可以形成增长机制，这使民选官员在削减预算的同时，又使得开销高于前一年。只要在新的基数上裁减掉的金额低于以往基数膨胀的金额，机构就可以在声称议案得到削减的同时拿到更多的钱。

在最坏的情况下，固有的预算游戏规则能够导致异乎寻常的政策失误。在最好的情况下，这一规则耗费难以计数的工作量。几乎没有人成功，到处是一片指责声。

新的游戏规则，即我们所说的结果取向的预算编制，没有基数的概念。去年的预算数目并不能作为今年的参考，并且无需讨论是否要在这个数目上进行增减。取而代之的，新规则的出发点在于一个议定的政府的价格，并且目标是要直面结果。相应地，部门领导的工作从填充基数转变到证明他们的计划能够以最少的预算得到期望的结果。

预算办公室的工作再也不是与部门领导玩“真心话大冒险”的游戏。他们的工作是对竞争的战略进行比较，以确定哪一个计划可以使公民的钱得到最充分地使用。预算官员担当的不再是守门护院和无足轻重的会计的角色，他们成为控制组织中实现预期成果的主要操作者。任何一个参与者，从民选官员到预算分析师，再到部门领导，都突然成为了人民公仆，都关心起公民们愿意买单的价格下所产生的成果。

尽管这是一项具有挑战性的任务，但其消耗的时间远远低于以前的预算规则。虽然机构和预算办公室需要花比以前多的精力投入到估量实施结果和评估竞争战略与项目上，但是仍然可以节省足够多的时间，因为不需要花时间在数字上面捉迷藏了。

新旧预算编制的对比

上面的表格总结了传统的预算编制和结果取向的预算编制的基本区别。