第三章 确定政府优先事项：购买公民重视的成果

如果你曾经在明尼阿波利斯和圣保罗附近的高速公路上熄火了，或者你的车没油了，或者引擎出现故障，你很有可能遇到的情形是，在几分钟之内，一辆来自明尼苏达州交通部的绿色卡车停下来伸出了援手。这些卡车是该州高速公路援助项目的内容之一，而这个公共项目曾经让明尼苏达州新任州长蒂姆·鲍兰迪领教了传统预算编制那残酷的现实。

2003年1月，当鲍兰迪刚刚上任时，就有人预测，该州将在两年内花费310亿美元，但是收入评估却显示了42亿美元的差额——正如新州长所说的那样，“珠穆朗玛峰般的预算赤字”。受限于“没有新的税收保证”，他万般无奈只能削减预算的14％。

公路援助计划每年花费该州大约100万美元。鲍兰迪认为这是一个次要的、且可以被忽略的项目。他的盟友、州众议院议长说，人们应该只是回来换轮胎。几乎就在同时，司机和他们的支持者开始怒吼，他们的义愤成为头版新闻。记者采访了一些公民，他们透露了公路援助者将他们从灾难的边缘救出的感人故事。州长怎能削减掉这些对大多数人如此有利的项目。报道和压力持续上演，直到最后，鲍兰迪让步并宣布取消计划。

取消公路援助项目本来可以削减掉100万美元。这样一来，鲍兰迪需要相当于4200个类似的削减才能实现平衡预算的目标，然而，在刚开始行动的时候就遇到了挫折。

这是传统预算制订过程的第一个教训：一旦涉及削减，没有人会心甘情愿。

鲍兰迪公路援助削减的受阻也说明了第二个教训：财政预算案的争论都集中在项目而不是成果上。典型的预算并非按照成果编制，而是按照谁花钱来编制。机构、各部门以及各分部进行分摊，任何优先事项的讨论都通常依据谁分摊多少的所谓公平性而展开，并在组织图上标明。所以，成果并不重要，关键是谁付钱。此外，游说团体以与组织图相似的方式组织起来，千方百计努力确保资金流动到他们最关心的组织中。但是，公民并不关心政府雇员的职业愿望，以及政府组织或支持他们的利益集团的需求；公民只关心成果。他们在能够讨论他们想表达的意见之前，将不会情愿去关注组织图。

总的来说，也不应该只是行政首长以及财政和拨款委员会主席才关心编制出合理的整体预算。但是在传统预算工作方式作用下，几乎所有的人都是以保护自己的利益分割为目的，而并不关心整体利益。

这是因为以往预算平衡的游戏规则将焦点完全集中在削减上。然而，正如我们从导论中华盛顿州的例子看到的那样，存在一个更好的方式即一个新的游戏，这种方式不是集中在削减而是“保持”上。它扭转了先前的争论，从如何削减10%—15％转变到如何更好地花费余下的85%—90％。这一概念的转变使游戏从防备变为进攻，并让政治活动从原来的姑息游说团体，转为实现公民重视的成果。